Når byråkratiske hensyn styrer

Utøvelsen av forvaltningens frie skjønn synes å virke slik at hensynet til svakerestilte må vike for andre formål i konkurransen om oppmerksomhet og knappe ressurser.

Er det byråkratene vel så mye som politikerne, som bestemmer politikken overfor svakerestilte grupper i det norske samfunn, og hva står i såfall i fokus for deres arbeid? Er det minste motstands vei, eller fokuseres det på ansvar og muligheter?

Slike spørsmål blir viktige når vi ser hvor lang vei det er fra politiske målsettinger om lik rett til utdanning og «full deltaking og likestilling» for funksjonshemmede, til den virkeligheten som møter brukerne. Min påstand er at det ikke først og fremst er politikerne, som vi liker å tro, som bestemmer hva målsettingene om deltakelse og likestilling betyr i praksis, men de forhold og mekanismer som gjør seg gjeldende i og mellom departement og underliggende etater. Er veien fra målsetting til realitet lang, blir det viktig å se på de virkemidler vi har til rådighet for å sikre at politiske målsettinger blir gjennomført. Har byråkratene styringsverktøy, ressurser og kompetanse til å sikre at politikken blir iverksatt på en forsvarlig måte, og tar de dem i bruk? Eller må vi stole på brukernes og offentlighetens vaktbikkjefunksjoner?

Vårt eksempel er fra Norsk lyd- og blindeskriftsbibliotek (NLB) og dets overordnede departement, Kulturdepartementet. NLB er bare et eksempel. Vi mener imidlertid at eksempelet illustrerer hvor hardt enkeltgrupper kan rammes når byråkratiske hensyn blir viktigere enn hensynet til politiske vedtak.

Artikkelen fortsetter under annonsen

Stortingets politiske målsetting er lik rett til utdanning og «full deltaking og likestilling» for funksjonshemmede. Er disse målsettingene oppfylt for lesehemmede (synshemmede og dyslektikere) som er avhengig av litteratur i lyd, punktskrift eller elektronisk tekst for å kunne ta en høyere utdannelse eller opprettholde et yrkesforhold?

I praksis har yrkesaktive lesehemmede ingen slik rett. Et mindretall sterkt synshemmede studenter har imidlertid en slik «rett», men da bare til obligatorisk studielitteratur til offentlig godkjente høyere utdanninger. I realiteten er heller ikke denne retten noen rettighet i juridisk forstand. Ytelsen tildeles på skjønnsmessig basis av den etat som er satt til å produsere tjenesten. Måten oppgaven løses på er preget av at etaten har andre oppgaver. Den skal også produsere folkebiblioteklitteratur. Det eksisterer dermed et konkurranseforhold mellom tilrettelegging av studiebøker og bøker til folkebiblioteket. Tilrettelegging av studiebøker oppleves som å «stjele» ressurser fra bibliotekets tradisjonelle brukergrupper. Dette skaper rasjoneringsmekanismer hvor etaten er forsiktig med å informere om ordningen med tilrettelegging av studiebøker for ikke å skape en etterspørsel som overstiger produksjonskapasiteten, og ved at de søker å tilpasse omfanget på produksjonen til den løpende økonomiske situasjonen. Resultatet er en vilkårlig tildeling av «retten» til produksjon av studielitteratur. Endelig skaper problemer knyttet til organisering og manglende kompetanse innenfor ny teknologi en mangelfull kvalitet på de tjenestene som leveres. Det fører til at lesehemmede kan bli stengt ute fra høyere utdanning fordi de ikke har tilgang til pensum. Enkelte ressurssterke studenter forsøker å kompensere for dette ved at familie, venner og bekjente leser inn tekstene på lydbånd, eller at de selv skanner tekstene inn på PC. Disse teknikkene er imidlertid belastende for omgivelsene og svært arbeidskrevende for den enkelte.

En ny undersøkelse dokumenterer disse problemene, og viser at departementet har kjent til flere av problemene i mange år. Hvorfor har de ikke i større grad forsøkt å oppfylle de politiske målsettinger ved å sette inn tiltak for å løse problemene? Årsakene er flere. Departementet har for det første avventet overordnede politiske avklaringer på bibliotekområdet. Dette har bidratt til at etaten lenge har vært uten både styre og forskrifter. For det andre er de styrings- og kontrollverktøy departementet benytter overfor etaten, av så generell karakter at de ikke har avdekket eventuelle kritikkverdige forhold. For det tredje er departementets oppfatning av arbeidsdelingen mellom sentralforvaltning og underliggende etater at mens departementet har ansvaret for rammene, må etatene selv finne ut hvordan de skal løse oppgavene innenfor de rammene som er gitt. Denne forståelsen synes å ha blitt kombinert med en usikkerhet om hvordan man skal intervenere i eventuelle interne konflikter i etaten. Endelig utgjør studiebokproduksjonen et svært lite område av departementets og saksbehandlers arbeidsoppgaver, som de også har begrenset kompetanse på. Dette synes å henge sammen med at departementet ikke har definert dette området som å tilhøre dets kjernevirksomhet.

Hvordan kan man påvirke disse forholdene slik at de politiske målsettingene om full deltaking og likestilling i større grad blir virkeliggjort?

Svært ofte vil man søke svaret i endret administrativ tilknytning. I vårt eksempel kan man hevde at lesehemmedes rett til høyere utdanning vil være bedre ivaretatt under et annet departement. En annet svar vil være å rope på mer ressurser. Med flere ressurser kan antallet saksbehandlere økes, og de økonomiske rammene for tjenestene bedres. I vårt tilfelle vil økt ressurstilførsel være maktpåliggende for at ordningen skal få nødvendig kvalitet. Samtidig kan henvisningen til ressursmangel lett bli en sovepute for de involverte som gjør at status quo opprettholdes og ansvarsforhold usynliggjøres. Et tredje svar vil være å rette oppmerksomheten mot ledelse og ansvarsforhold i departementet og underliggende etat. Ved å tydeliggjøre ansvarsforhold, og aktivt ta i bruk de styrings- og kontrollmuligheter som allerede finnes ville rettssikkerheten og kvaliteten på tjenesteytingen bedres. Problemet i vårt eksempel var at det ikke fantes et indre eller ytre press som nødvendiggjorde en aktiv bruk av disse virkemidlene.

Et fjerde svar kan være å si at svakerestilte gruppers interesser i forvaltningen generelt er så dårlig ivaretatt, at vi derfor bør detaljstyre byråkratene gjennom økt bruk av lover og rettigheter. I vårt eksempel ville det være sterke moralske grunner til å foreslå en slik strategi. Samtidig innebærer selv ikke en lovfestet rettighet en garanti for at den oppfylles, noe erfaringer fra Sverige forteller oss. Videre fjerner ikke lover og rettigheter skjønnsutøvelsen. De er ingen garanti for at den vilkårlige administrative rasjonering forsvinner. Endelig har vi faren for at reglene blir for mange og for innviklete.

Delegering av myndighet og økt rom for skjønnsutøvelse har vært sentrale virkemidler i fornyelsen av offentlig forvaltning de seneste 10- 20 årene, kombinert med ulike former for mål- og resultatstyring. Disse virkemidlene har ikke i tilstrekkelig grad sikret god skjønnsutøvelse. Utøvelsen av forvaltningens frie skjønn synes å virke slik at hensynet til svakerestilte må vike for andre formål i konkurransen om oppmerksomhet og knappe ressurser. Dette viser betydningen av å sikre brukermedvirkning og politiske diskusjoner for å ivareta svakerestilte gruppers interesser. Det kan forhindre at avgjørende spørsmål knyttet til den enkelte funksjonshemmedes rett til full deltaking og likestilling forsvinner i likegyldighet og ansvarsfraskrivelse.