Norge og Sikkerhetsrådet

I forbindelse med at Norge forsøker å bli medlem av Sikkerhetsrådet er det oppstått en debatt omkring norsk utenrikspolitikk. I denne kronikken kommenterer forsker ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt, Anne Julie Semb, en del av de tidligere innleggene.

Som mange vil ha merket seg, er Norge kandidat til å innta en av de ikke-faste plassene i FNs sikkerhetsråd f.o.m. 1. januar 2001. Det er 10 slike plasser i Sikkerhetsrådet, og de ikke-faste medlemmene velges for en periode på to år. FN-paktens artikkel 23 sier at det bl.a. skal tas hensyn til en rettferdig geografisk fordeling av disse plassene. I praksis ivaretas dette kravet ved at plassene blir fordelt etter geografisk region, slik at Afrika har tre plasser, Asia to, Latin-Amerika og Karibia to, Øst-Europa en og Vest-Europa og andre land to. Norge er altså kandidat til å besette en av de to plassene som tilkommer gruppen Vest-Europa og andre land, heretter kalt Vestgruppen. De to andre kandidatene til disse plassene er Italia og Irland.

Det er FNs Generalforsamling som velger de ikke-faste medlemmene av Sikkerhetsrådet, og det kreves 2/3 flertall i denne forsamlingen for å bli valgt inn. Den tentative datoen for valget er 11. oktober. Det er den enkelte stats FN-ambassadør som avgir stemme, og valgene er hemmelige. Generalforsamlingen består av representanter for alle FNs medlemsstater. Per i dag har FN 188 medlemmer. Av ulike grunner deltar ikke alle disse i valgene på Sikkerhetsrådets ikke-faste medlemmer. Irak har for eksempel mistet stemmeretten i Generalforsamlingen, og Somalia har i praksis ingen representant i dette organet. En stat kan også miste stemmeretten i Generalforsamlingen dersom den ikke oppfyller sine finansielle forpliktelser overfor FN. Ved valget på ikke-faste medlemmer for to år siden ble det avgitt totalt 172 stemmer. Dersom vi antar at det vil bli avgitt omtrent like mange stemmer ved høstens valg, betyr dette at det kreves et sted mellom 115 og 120 stemmer for å bli valgt inn.

Det var Irland som var tidligst ute med å lansere sitt kandidatur til en av Vestgruppens plasser i Sikkerhetsrådet. Dette skjedde tidlig i 1996. Norge lanserte sitt kandidatur høsten 1996, og Italia lanserte sitt kandidatur så sent som i mars 1999. Høsten 1996 var også Tyrkia kandidat til en av de aktuelle plassene, men Tyrkia trakk sitt kandidatur i februar i år. Norge har med andre ord drevet kampanje for en plass i Sikkerhetsrådet lenge allerede, men kampanjen nærmer seg nå innspurten. I en kronikk fra 7. juni i år stiller Fritz Nilsen seg svært kritisk til denne kampanjen. Nilsens argument for at Norge ikke bør bruke ressurser på å forsøke å bli et av de ikke-faste medlemmene i Sikkerhetsrådet er omtrent som følger: Norsk egeninteresse er ikke en viktig drivkraft bak utformingen av norsk utenrikspolitikk, og det bør den heller ikke være. Norsk utenrikspolitikk bør snarere styres av oppfatninger av hva som er rett og hva som er galt, og den normative målestokken bør være knyttet til demokratiske verdier, rettferdighet og konfliktløsning med fredelige midler. Nilsen hevder videre at det for øyeblikket synes som om Norge unnlater å ta klare standpunkt i viktige utenrikspolitiske saker og at grunnen til dette er frykt for at klare standpunkt vil svekke muligheten for å bli valgt inn i Sikkerhetsrådet. Nå kunne en jo tenke seg at dette ville endre seg, dersom Norge faktisk blir valgt inn i Sikkerhetsrådet og hensynet til oppslutningen ved valget i oktober derfor ikke lenger er viktig. Men Nilsen hevder at det ikke er noen grunn til å tro at Norge vil føre en uavhengig - og etisk forsvarlig - politikk i Sikkerhetsrådet: Norge karakteriseres som en trofast støttespiller for USA, og denne rollen vil virke sterkt begrensende på Norges handlefrihet i Sikkerhetsrådet: I Sikkerhetsrådet kommer Norge til å forsvare USAs interesser. Og siden representanter for Norge ikke vil ha mulighet til å føre den politikken de burde føre i Sikkerhetsrådet, er det liten mening i at Norge forsøker å få en plass i dette organet.

Nilsens kronikk peker på det faktum at Norges utenrikspolitiske rolle meget vel kan komme til å virke begrensende på utformingen av norsk politikk i Sikkerhetsrådet. Dette gjelder ikke minst i forhold til problemkomplekset knyttet til de massive økonomiske sanksjonene som er iverksatt overfor Irak, som er den enkeltsaken Nilsen bruker mest plass på å diskutere. Statssekretær Mona Juuls svar til Fritz Nilsen fra 14. juni inneholder riktignok en forsikring om at Norge vil fortsette å delta i den diskusjonen som foregår i FN for tiden om hvordan en kan innrette sanksjonsregimer på en måte som gjør at de rammer myndighetene og skåner sivilbefolkningen, og at et eventuelt medlemskap i Sikkerhetsrådet vil gi ekstra tyngde til Norges stemme i denne diskusjonen. Det er liten grunn til å tvile på at dette er riktig, men Nilsens påstand om at representanter for norske myndigheter ikke på noen måte har stilt seg i spissen for denne diskusjonen og heller ikke kan forventes å gjøre det dersom Norge skulle bli valgt inn i Sikkerhetsrådet blir stående uimotsagt.

Det er imidlertid et stort behov for å modifisere Nilsens påstand om at det han i en replikk fra 21. juni kaller «norsk unnfallenhet i forhold til USA» på et helt generelt grunnlag vil gjøre det umulig for Norge å føre en selvstendig og etisk forsvarlig politikk i Sikkerhetsrådet. Denne påstanden forutsetter nemlig at sakskartet i Sikkerhetsrådet er totalt dominert av saker der USAs vitale interesser er involvert. Dette synes ikke å være tilfelle. Sikkerhetsrådet har de siste årene behandlet og fattet vedtak i svært mange saker der fraværet av sterke amerikanske interesser er langt mer påfallende det motsatte. Dette gjelder særlig saker knyttet til ulike typer av intra- og inter-statlige konflikter på det afrikanske kontinentet. Eksempler på slike konflikter som har vært behandlet de siste to årene, er konfliktene i Angola, Kongo, Sierra Leone, Den sentralafrikanske republikk, Guinea Bissau, Burundi og Rwanda. Det er vanskelig å gi noe pålitelig overslag over hvor stor andel denne typen saker utgjør av det totale antallet saker som behandles i Sikkerhetsrådet. Det er imidlertid liten grunn til å bekymre seg for at USAs interesser i praksis vil diktere norsk politikk i det store flertallet av saker som måtte dukke opp i løpet av den toårsperioden Norge eventuelt vil være medlem av dette organet og slik sett stå i veien for utformingen av en uavhengig norsk politikk.

Det betyr imidlertid ikke at det nødvendigvis vil bli enkelt å utforme en etisk forsvarlig politikk overfor denne typen av konflikter. Grunnen til dette vil likevel, i mange saker, ha mindre å gjøre med opplevelsen av amerikansk press enn med opplevelsen av at det ikke er opplagt hva en «moralsk utenrikspolitikk» innebærer i praksis og derfor betydelig usikkerhet om hva det vil være riktig å gjøre i konkrete situasjoner. Hva vil være en moralsk forsvarlig politikk overfor for eksempel Sierra Leone eller Den sentralafrikanske republikk? Hva betyr det å skulle fremme demokratiske verdier når et statsapparat har gått i oppløsning eller når et demokratisk flertall ikke respekterer minoritetens grunnleggende interesser? Hva vil være etisk forsvarlige virkemidler når forsøk på konfliktløsning med fredelige midler ikke har ført frem? Hva vil være en moralsk forsvarlig utenrikspolitikk når ulike etiske hensyn peker i ulike retninger?

Videre er det betydelige problemer med å forutse alle konsekvensene av en handling, og selv velmente handlinger kan få konsekvenser som få forutså og ingen ønsker. Dette er ikke i seg selv argumenter mot at Norge bør søke den innflytelsen som medlemskap i Sikkerhetsrådet kan gi. Som medlem av Sikkerhetsrådet vil imidlertid Norge måtte ta beslutninger der de etiske dilemmaene vil være langt tydeligere enn de entydige svarene, og der norske myndigheter også vil måtte bære en del av ansvaret for konsekvensene av vanskelige etiske avveininger. En slik påminnelse hører også hjemme i en debatt om Norge og Sikkerhetsrådet.