FÅR KRITIKK: Norske soldater på patrulje i Faryab-provinsen i Afghanistan. Den såkalte Faryab-strategien, som var et framstøt for å konkretisere helhetlig tilnærming, blir sterkt kritisert for å mangle substans, skriver kronikkforfatteren.
FÅR KRITIKK: Norske soldater på patrulje i Faryab-provinsen i Afghanistan. Den såkalte Faryab-strategien, som var et framstøt for å konkretisere helhetlig tilnærming, blir sterkt kritisert for å mangle substans, skriver kronikkforfatteren.Vis mer

Norsk alenegang i Afghanistan

Begrepet «helhetlig tilnærming» om militære operasjon er er nyttig for politikere i Norge, men vanskelig å gi mening på bakken i Afghanistan.

Ideen om «helhetlig tilnærming» i internasjonale operasjoner ble mottatt med begeistring blant norske politikere, toneangivende embetsmenn og forskere etter årtusenskiftet. Forestillingen om at tverrsektoriell koordinering var avgjørende for å lykkes i den type engasjementer som det internasjonale samfunnet sto overfor i Afghanistan, var besnærende og enkel å enes om. Et tiår seinere, hvor Norge fortsatt er dypt engasjert i Afghanistan, er det grunn til å se nærmere på denne ideen og dens møte med virkeligheten.

Det er først og fremst på politisk nivå at ideen og begrepet helhetlig tilnærming har vist seg nyttig. For det første har Norge brukt begrepet for å markere seg internasjonalt. Norske myndigheter har lyktes som pådrivere, særlig i FN, for helhetlig tilnærming og høstet anerkjennelse for dette. Samtidig har norske myndigheter gradvis utmyntet en egen variant av helhetlig tilnærming som går ut på å skille strengt mellom sivil og militær innsats. Dette synet har hatt resonans i FN, men er ellers vanskelig å spore hos de internasjonale aktørene som Norge har forsøkt å påvirke. I NATO er denne varianten nærmest å betrakte som ytterliggående — og Norges vei har vært preget av alenegang blant de allierte.

For det andre har begrepet vist seg å gi gevinst på den hjemlige arena. Det er egnet til å skape bred politisk konsensus på et område der det i utgangspunktet er stor uenighet, ikke minst innad i regjeringen. Det gir politikere fra så å si alle partier mulighet til å presentere overbevisende «pakkebegrunnelser» for engasjementet i Afghanistan overfor sine velgere. Ikke minst har dette vært viktig i lys av lengden og omfanget på engasjementet.

Forsøk på å fylle begrepet med innhold fra dem som gjør jobben på bakken i Afghanistan, har vist seg å være langt mer vanskelig. Dette kom seinest til uttrykk i en kronikk av oberstløytnant Rune Solberg, Norges forrige Provincial Reconstruction Team (PRT)-sjef, i desember 2010. Solberg hevdet blant annet at de ikke-statlige organisasjonenes (NGOenes) uavhengige og løsrevne rolle førte til at deler av lokalbefolkningen ble forfordelt, noe som igjen økte konfliktnivået heller enn å dempe det.

For å forstå den norske varianten av helhetlig tilnærming må vi se nærmere på historien. De norske erfaringene fra militær innsats i Libanon og på Balkan tilsa at sivile midler kunne brukes sammen med de militære styrkene for å oppnå konkrete resultater på bakken. Men hjemme i Norge tiltok debattene om sivilmilitær samordning og det såkalte «humanitære rom». Det norske ingeniørbidraget til Irak i 2003 og Civil-Military Cooperation- (CIMIC) bidraget til Afghanistan i 2003—2004 provoserte NGO-miljøet. Flere norske NGOer, anført av Flyktninghjelpen, engasjerte seg sterkt og gikk imot det de så som en livsfarlig sammenblanding av militær og sivil innsats.

Med disse erfaringene som bakteppe brakte forsvarsminister Anne Grethe Strøm-Erichsen for første gang begrepet «helhetlig tilnærming» inn i det norske ordskiftet i desember 2005. I en redegjørelse for den da ferske rødgrønne regjeringens Afghanistan-politikk, hevdet hun at «en helhetlig tilnærming gir bedre resultater». På dette tidspunktet hadde Norge overtatt lederansvaret for et PRT i Meymaneh, nord i Afghanistan. Og Strøm-Erichsen trakk fram nettopp PRTet som et eksempel på samarbeid mellom sivile og militære krefter, i tråd med regjeringens forståelse av helhetlig tilnærming. Hun presiserte at konseptet var basert på at sivile og militære skulle koordinere, ikke rote sammen, sin innsats: «Det er ikke snakk om at militære styrker skal gjøre sivile oppgaver».

Regjeringsskiftet i 2005 hadde brakt sentrale pådrivere inn i posisjoner som ga dem anledning til å videreutvikle begrepet. Espen Barth Eide, som lenge hadde arbeidet med begrepet som NUPI-forsker og stått sentralt i begrepsutviklingen i FN, ble statssekretær i Forsvarsdepartementet (FD). Utenriksminister Jonas Gahr Støre kom fra stillingen som generalsekretær for Norges Røde Kors, og statssekretær i Utenriksdepartementet (UD), Raymond Johansen kom fra stillingen som generalsekretær i Flyktninghjelpen. Dessuten satt Jan Egeland, tidligere statssekretær og generalsekretær for Norges Røde Kors, nå som FNs visegeneralsekretær for humanitære spørsmål og koordinator for nødhjelp.

Gjennom dette nettverket av aktører ble det tatt grep og etablert flere tverrsektorielle samordningsfora for norsk Afghanistan-politikk, både på statssekretær- og embetsnivå. I 2007 besluttet den norske regjeringen at den aktivt skulle følge opp arbeidet med FNs konsept kalt «integrerte misjoner». Det ble igangsatt en omfattende seminarturné om det som nå ble kalt «multidimensjonale og integrerte fredsoperasjoner» i regi av UD og FD. I 2009 publiserte UD, FD og Justisdepartementet den såkalte Faryab-strategien, som var et framstøt for å konkretisere helhetlig tilnærming. Denne strategien ble imidlertid sterkt kritisert for å mangle substans. «Helhetlig tilnærming» som begrep har vært utsatt for en viss slitasje i løpet av prosessen. Fanfarene har i alle fall stilnet. Enkelte har påpekt at dette skyldes en erkjennelse av at ambisjonen om perfekt koordinering er en illusjon. Andre vil hevde at mangelen på innhold gjør begrepet nærmest meningsløst.

Hva har så vært begrepets viktigste funksjon? Har det vært å skaffe nasjonal oppslutning om en militær operasjon i Afghanistan, å gjøre lille Norge synlig i FN og å gi inntrykk av at man har en løsning på et tilsynelatende uløselig problem i et fjernt land? Hvis det er tilfellet, kan vi oppleve at begrepet «helhetlig tilnærming» forsvinner stille ut til siden og erstattes av nye, fine begreper som kanskje er mer tildekkende enn klargjørende når vi snakker om reelle utfordringer og løsninger i Afghanistan. Dersom funksjonen mer har vært å skape bevissthet om komplekse sammenhenger og øke forståelsen for egen og andres innsats, er det for tidlig å felle en dom over nytteverdien.