Norsk bistand svikter de fattigste

Fattigdomsreduksjon er det overordnede mål for norsk bistand. Samtidig erkjenner bistandsmyndighetene at vi vet for lite om bistanden virkelig kommer fattige mennesker til gode. Bistandssystemet er komplekst, målet må forstås i et langsiktig perspektiv, og tilgangen på relevante data er for dårlig (se bl.a. Norads Resultatrapport 2007 og 2008).

Problemet er først og fremst at målsettingen om fattigdomsreduksjon er i ferd med å miste sitt konkrete innhold. Det drukner i alle andre mer og mindre gode hensikter; bistanden har en uavklart holdning til hva målsettingen egentlig innebærer, og målet er ikke systematisk fulgt opp i prosjektsyklusen.

Etter 25 år som forsker, konsulent og bistandsbyråkrat er jeg overbevist om at bistanden er viktig og nytter, men jeg har også en stigende fornemmelse av at vi er i ferd med å fjerne oss fra bistandens opprinnelige grunnlag.

Debatten om resultatene av norsk bistand har vært preget av UD/Norad som i for stor grad refererer til globale data og bistandssystemets kompleksitet, og en akademisk kritikk som i for stor grad baserer seg på enkeltresultater uten å vurdere bistandens kontekst.

Det mest fruktbare nivået for diskusjonen om bistandens resultater er det enkelte mottakerland, fordi konteksten – politisk vilje, bistandens relative betydning, grad av fattigdom etc. – spiller en avgjørende rolle for hva en kan forvente å få til.

Artikkelen fortsetter under annonsen

Mosambik er et godt utgangspunkt for en diskusjon om bistandens fattigdomsmål, ikke bare fordi landet er fattig og bistanden stor, men også fordi Mosambik har vært gjenstand for en viktig debatt om dette. I en evaluering fra 2003 konkluderte Riksrevisjonen med at norsk bistand til Mosambik ikke i tilstrekkelig grad var fattigdomsreduserende, og tok begrepet bokstavelig ved å vise til at en ikke kunne vise at målgruppen «de fattige» hadde fått det bedre. UD på sin side hevdet at målet ikke kan tas så bokstavelig, og at den nye bistandstenkningen og fokuset på institusjonsutvikling gjør at målet må forstås «indirekte» og «langsiktig».

Bistanden har oppnådd viktige resultater i Mosambik. Etter uavhengigheten fra Portugal i 1975 og en «borgerkrig» som varte fra 1982 til 1994, var internasjonal bistand helt avgjørende for Mosambiks vellykkede demobilisering og fredsprosess. Bistanden har også bidratt til en årlig økonomisk vekst på åtte prosent, forbedring av utdanning og helsetjenester, samt nødvendig hjelp for eksempel ved flomkatastrofen i 2000.

For Norge er Mosambik et av de viktigste samarbeidslandene i Afrika, og norsk bistand kanaliseres hovedsakelig til budsjettstøtte og sektorene energi og fiskeri. Den samlede bistanden til Mosambik utgjør 50 prosent av landets statsbudsjett. Dette har skapt en avhengighet som på mange måter er problematisk, men en skal være en temmelig ensporet bistandskritiker eller akademiker for å hevde at den ikke har gitt resultater.

Problemet er at bistanden til Mosambik ikke i tilstrekkelig grad har vært fattigdomsreduserende. Mosambik har falt flere plasser på UNDPs indeks over menneskelig utvikling de siste åra – til nummer 172 av 177 nasjoner. Selv om andelen «fattige» er redusert fra 69 til 54 prosent, har andelen av de aller fattigste – de som lever på under 60 prosent av den definerte fattigdomsgrensen – økt og sett sin situasjon forverret. Disse er mennesker som mangler absolutt alt.

De lever på landsbygda eller i slumstrøk i byene, har ingen jobb og knapt noen inntekt, har ingen eller liten utdannelse, er de første til å bukke under ved naturkatastrofer eller andre kriser, er overrepresentert i statistikk over sykdom og dødsfall, og er i økende grad sosialt marginalisert i et samfunn der jobb og penger er helt avgjørende for å overleve.

Forklaringene på hvorfor de fattigste ikke nås, er å finne på mange nivåer. En av de største unnlatelsessyndende er norsk bistands ettergivenhet i forhold til nyliberale bistandsparadigmer som forfekter maksimum marked og minimum stat. I Mosambik har Verdensbankens og IMFs tenkning på disse områdene fått råde grunnen, selv om det ikke finnes noen indikasjoner på at en generell økonomisk utvikling drypper ned («trickle down») til de aller fattigste.

Valg av bistandsland og områder er i stor grad styrt av andre hensyn enn ønsket om fattigdomsreduksjon: økonomiske (Angola og Olje for utvikling); politiske (gjenoppbygging etter Israels krigføring i de palestinske områdene); og ansvarsfraskrivende (Brasil og CO{-2} utslipp). Av Norges ti viktigste bistandsmottakere er det bare Mosambik som befinner seg på listen over verdens ti fattigste land målt etter menneskelig utvikling.

Det ligger også forklaringer i selve bistandssystemet. De fattige er fattige først og fremst fordi de ikke har arbeid og inntekt. Og fordi de ikke har penger, får de heller ikke dekket andre grunnleggende behov som mat, rent vann, bolig og klær. Det er slik fattige opplever sin egen situasjon. I Mosambik svarer 60 prosent at deres første prioritet er arbeid og inntekt, mens under 10 prosent oppgir utdannelse og helse. Definisjonen av fattigdom i bistanden er blitt altfor upresis. «Alt» er sett på som fattigdomsreduserende, men bistand til helse, utdannelse, energi, fiskeri, godt styresett og miljø er bare fattigdomsreduserende i den grad det bedrer livssituasjonen til de fattigste.

En implikasjon av denne uklarheten er at målet om fattigdomsreduksjon ikke konkretiseres i programmer og prosjekter. Det finnes ingen eksplisitte krav til en nærmere spesifisering av fattigdomsmålet i prosjektsyklusen – en «sjekkliste» som er helt sentral for den som vil forstå bistanden. Etter 30 års bistand til «institusjonsutvikling» i energi- og fiskerisektorene i Mosambik er det ikke grunnlag for å si om dette har vært fattigdomsreduserende eller ikke. Det finnes ingen «baseline» som bistandens resultater kan måles ut fra, og de norske fagekspertene har ingen forutsetninger for å forholde seg til fattigdomsmålet.

Selv ikke i Mosambik – der den politiske viljen til å redusere fattigdommen er til stede – har altså bistanden bidratt til et bedre liv for de aller fattigste. Hovedproblemet er at den overordnete målsettingen om fattigdomsreduksjon ikke i tilstrekkelig grad følges opp i praktisk politikk gjennom valg av kanaler og tilnærminger. Det er på tide å tenke nytt.

Det må bli et sterkere fokus på produktive sektorer og inntekt for de fattigste, som hovedsakelig innebærer jordbruk på landsbygda og den uformelle økonomien i byene. Og bistand til institusjonsutvikling og sosiale sektorer må ha et helt annet fokus på implikasjonene for de fattigste enn hva tilfellet er i dag.

Joseph Hanlon har nylig lansert et mer radikalt forslag: I Mosambik vil et direkte bidrag på 3,50 kroner per uke per innbygger bare utgjøre 10 prosent av den totale årlige bistanden til landet. Erfaring fra slike overføringer etter fredsslutningen i 1992 (til demobiliserte soldater) og etter storflommen i 2000 (til flomofre) bekrefter det åpenbare: Fattige mennesker forvalter slike penger på den beste måten for seg selv og sine familier. For arbeidsføre fattige vil en slik kapital bli brukt til å utvikle egne inntektsbringende aktiviteter, og for de aller fattigste og mest marginaliserte vil den være livreddende.

Kanskje dette er veien å gå for et bistandssystem som nå ikke makter å nå sin primære målgruppe.