Ny fokus på eksportkreditter

Norske myndigheter kan ikke være bekjent av å støtte et system der norske eksportinteresser kan settes foran hensynet til miljø og menneskerettigheter i utviklingsland, skriver Tonje Folkestad og Birgitte Bøgh-Olsen.

DEN MANGLENDE oppmerksomheten omkring statlige eksportkredittbyråers disponering av ressurser gir grunn til bekymring. Vi trenger en debatt om aktiviteten til disse institusjonene og om deres bruk av milliarder av skattekroner. Ønsker vi en situasjon der staten dekker eksportbedriftenes risiko for å fremme eget næringsliv, mens hensynet til utviklingslandene kommer i bakgrunnen?

Eksportkredittbyråene er en godt skjult hemmelighet. Politikere og folk flest har lite kunnskap om dem og hvilken sentral rolle de spiller i den globaliserte økonomien. Byråene er opprettet som et handelspolitisk virkemiddel for å fremme et lands eksport ved å sikre eksportørene mot tap. Eksportøren eller investoren får beleilig ryggdekning - dersom bedriften ikke får betalt for varen eller tjenesten, overtar staten som kreditor overfor den utenlandske kunden.

Eksportkredittbyråer har fått en betydelig rolle i internasjonal handel. Ifølge nettverket ECA-watch, som samler en rekke miljø- og menneskerettighetsorganisasjoner, støtter byråene ti prosent av verdens eksport. Eksportstøtte er blitt den største offentlige internasjonale finansieringskilden og overstiger all bi- og multilateral utviklingshjelp til sammen.

NORGE HAR to institutter med statlig eierskap: Garanti-Instituttet for Eksportkreditt (GIEK) er 100 prosent offentlig og får sine økonomiske rammer direkte fra Stortinget, mens Eksportfinanser er 15 prosent statseid og ellers eid av flere banker. GIEK er underlagt Nærings- og handelsdepartementet (NHD) og medvirket i 2001 til norsk eksport for over 8 milliarder kroner. Sør-Amerika og Asia er de største markedene for GIEKs kunder: Hele 60 prosent av fjorårets garantitilsagn gikk til norske bedrifter som eksporterte eller investerte i disse to verdensdelene. For u-land med spesielt stor risiko har GIEK en egen garantiordning. Når denne ordningen brukes, skal Norad vurdere den utviklingsfremmende virkningen av prosjektene. U-landspotten er nå nærmest tom, men næringslivet ønsker at myndighetene skal øke rammen for særordningen.

Eksportkredittbyråenes garantier overfor investeringer i utviklingsland kan ha store negative konsekvenser for det aktuelle landets økonomi, miljø og lokalsamfunn. Gode eksempler på dette finner vi i vannkraftbransjen. Etter hvert som vannkraftmarkedet i Norge har minket, har norske bedrifter engasjert seg stadig mer i den tredje verden. I Laos stiller GIEK med investeringsgarantier overfor Statkraft, som er medeier i kraftselskapet Theun Hinboun. Da kraftverket ble satt i drift i 1998, opplevde lokale fiskerbønder en dramatisk svikt i fisket og tap av grønnsakhager som var viktige for deres livsgrunnlag. Det fantes ingen plan for erstatninger. Konsulenter har brukt flere år og mange millioner kroner på å komme fram til en ti års kompensasjonsplan for de som er blitt rammet av prosjektet. Likevel, etter fire års kraftproduksjon venter 3000 familier fortsatt på varige erstatningsløsninger.

DET SISTE store vannkraftprosjektet som GIEK har vedtatt å garantere for, er Bujagali i Uganda. Der har en norsk entreprenørgruppe ledet av Veidekke fått garantier verd over 500 millioner norske kroner. Bujagali-prosjektet er svært kontroversielt på grunn av konsekvensene det vil få for miljøet i Nilen og for lokalsamfunnet. Det allerede gjeldstyngede Uganda har måttet påta seg størstedelen av den økonomiske risikoen ved utbyggingen. Dersom prosjektet blir en fiasko, slik mange spår, er skyhøye elektrisitetspriser og en uhåndterlig gjeld det eneste Uganda vil sitte igjen med. Utbyggingen er imidlertid stilt i bero av Verdensbanken på grunn av korrupsjonsavsløringer i et tidligere datterselskap av Veidekke. Saken blir nå etterforsket i Verdensbanken og av norske Økokrim.

At eksportstøtte til feilslåtte prosjekter bidrar til uhåndterlig gjeld for vertslandene, er ikke bare en pessimistisk spådom. Ifølge ECA-watch står eksportkredittbyråer som kreditorer for hele 24 prosent av all u-landsgjeld og ca. 50 prosent av slik gjeld til offentlige organer. Store deler av den gjelda u-landene har til GIEK skyldes skipseksportkampanjen på 1970-tallet, et mislykket tiltak for å blåse ny vind i seilene til norsk skipsindustri.

I DAG HAR eksportkredittbyråene svært svake standarder for miljø og menneskerettigheter, selv i forhold til Verdensbanken. Av hensyn til sine eksportbedrifters konkurranseevne er ingen land villige til ensidig å innføre strenge krav til eksporten. GIEK har riktignok utviklet miljøretningslinjer, men de er svært vage, og GIEK har lite egne ressurser til å følge dem opp. Felles tilnærminger på miljø og korrupsjon er utviklet i OECD, men de er også veldig svake. For at noe større gjennombrudd skal skje gjennom OECD, kreves det trolig at flere land ser spørsmålet som viktig og arbeider for å løfte opp dette temaet til et politisk nivå.

FIVAS mener at det må stilles krav om endring både til GIEK og andre lands eksportkredittbyråer. Disse kravene støttes av den internasjonale kampanjen for reform av ECA-er, ECA-watch. Et minimum er åpenhet om hva slags garantier som gis, slik at det blir mulig å føre en offentlig debatt om garantiene. I dag går vern av truede eksportnæringer ofte foran prinsippet om offentlig innsyn. Mange dokumenter er unntatt offentlighet, og man får ikke vite hvilke selskaper og prosjekter som søker om garantier før etter at avgjørelsen om å gi garantier er tatt. I tillegg krever FIVAS at GIEK stiller strenge miljømessig og sosialt ansvarlige krav til de prosjektene de stiller seg bak.

GIEKS UKLARE ansvar i forhold til utvikling, miljø og menneskerettigheter i fattige land skaper en paradoksal og lite akseptabel situasjon for norske myndigheter. Hensynet til norsk eksport settes i noen tilfeller foran andre utenrikspolitiske målsetninger som fattigdomsbekjempelse, demokratibygging og bærekraftig utvikling. Det er blant annet uheldig fra et utviklingsperspektiv at GIEK må innhente motgarantier fra mottakerlandene, en vanlig praksis som gjør at hele den økonomiske risikoen blir liggende hos mottakerlandene - mens norske selskaper sikres gevinst. Dersom Bujagali-prosjektet skulle bli for tungt å bære for den ugandiske økonomien, må blant andre Norge senere stille opp med bistand og gjeldsslette overfor Uganda. En så lite helhetlig tankegang i norsk utenrikspolitikk er uprofesjonell og ikke minst svært skadelig overfor de landene som rammes. Noe av forklaringen på paradokset ligger i at GIEK er underlagt NHD og ikke UD. UD har dermed lite styring med norsk eksportpolitikk. Dette må norske myndigheter rydde opp i, slik at vi får et større samsvar mellom næringspolitikk og utviklingspolitikk.

Dessuten er det problematisk at GIEK ikke innhenter utviklingspolitiske vurderinger i flere av de prosjektene de velger å støtte. Kravet om slike vurderinger gjelder kun GIEKs u-landsordning, hvor de fleste asiatiske og latinamerikanske land faller utenfor.

MED SITT formål om gevinst for eget lands næringer burde eksportkredittbyråene ha et enda større moralsk ansvar enn Verdensbanken for at prosjektene de støtter følger høye standarder. I dag er risikogarantien for norske bedrifter samtidig en garanti for uholdbar utvikling for utviklingslandene. Det bør ikke norske myndigheter akseptere.