OECD - et orakel i Paris?

OECD skjuler en nyliberal strategi bak en nøytral og vitenskapelig fasade. Hvorfor er ikke norske journalister mer kritiske, spør Nanna Kildal og Stein Kuhnle.

SAMTLIGE MEDIER har den siste uka hatt store oppslag om OECDs nyeste landrapport om Norge. Dagbladet oppsummerer OECDs kritikk og anbefalinger til Norge med fete typer: Dette truer norsk økonomi . Og hva er det som er trusselen? Jo, vi bruker for mye penger, renten er for lav, pensjonistene har det for bra, vi jobber for lite og sykelønnen er for sjenerøs. I rapporten foreslår derfor OECD blant annet å foreta gjennomgripende reformer av førtidspensjonen, uførepensjonen og sykelønnsordningen. Sjenerøsiteten må reduseres, tildelingskriteriene skjerpes og kontrollen med sykefraværet må bli bedre. Omfattende reformer av disse ordningene, samtidig med en styrking av aktiveringsstrategien for folk med lav tilknytning til arbeidsmarkedet, vil bidra til å sikre den norske velferdsstaten. Rapportens analyser og resultater er blitt slått stort opp, og journalister og politikere synes like forbløffet over det de har lest. Avisenes sensasjonspregete reportasjer om OECDs økonomiske analyser og anbefalinger er imidlertid forunderlige ettersom de rådene som gis neppe kan være særlig overraskende. For det første er det den samme type anbefalinger som gis år etter år - de er så velkjente for dem som leser dem, at de nærmest er søvndyssende. I den forrige landrapporten, som ble utgitt i 2005, var således hovedbudskapet nøyaktig det samme: reformer bør fortsette å skjerpe kriteriene for tilståelse av sykepenger og uførepensjon, og myndighetenes subsidiering av den altfor sjenerøse førtidspensjonen bør stanses; velferdsprogrammene sløver insentivene til arbeid. Begge rapporter har da også samme forfattere, og er basert på tett kommunikasjon mellom norske myndigheter, særlig finansdepartementet, og OECDs eksperter. Det kan derfor til og med være at visse politiske ideer som har opprinnelsessted Oslo, fraktes til Paris, for så å returneres i en større innpakning med et mer uangripelig autoritativt stempel.

OG DETTE ER kanskje hovedgrunnen til de tilsynelatende overraskede reaksjonene: OECD har en viss status som uavhengig tenketank. Hundrevis av eksperter samler, dokumenterer og analyserer særlig økonomisk politikk, men etter hvert også sosial- og utdannelsespolitikk, og andre politikkområder i de 30 medlemsstatene. OECD har ingen økonomiske eller juridiske sanksjonsmuligheter; det moralske presset de kan utøve er derfor utelukkende basert på organisasjonens status som uavhengig, vitenskapsbasert kunnskapsprodusent. OECD blir dermed en mektig og sentral deltager i det internasjonale «spillet om ideer» for politisk, økonomisk og sosial utvikling. Hovedformålet er å fremme en dagsorden for politisk debatt og politiske reformer som fremstår som vitenskapelig og nøytral. Særlig er de årlige rapporter om den økonomiske utviklingen i medlemslandene et av OECDs nøkkelprodukter. At det finnes muligheter for politiske valg, basert på ulike verdier og interesser, underspilles.

FOR DE SOM ikke kjenner de interaksjonsprosessene som foregår og de nettverkene som er etablert mellom det nasjonale og overnasjonale nivå, vil derfor OECDs uttalelser og råd lett tillegges stor betydning. Men dette gjelder knapt nok Finansdepartmentet. I tillegg til å samhandle jevnlig med OECD gjennom seminarer, konferanser og møter, vet man der utmerket godt at OECDs ideologiske grunnperspektiv har vært rimelig konsistent i snart 30 år. Mindre stat, mer marked; mindre kollektivt, mer individuelt velferdsansvar lyder gjennomgangstonen. Fra slutten av 1970-tallet har OECD gitt anbefalinger til ulike land om å kutte i offentlige budsjetter, gjøre arbeidsmarkedet mer fleksibelt, styrke individers og familiers personlige ansvar for egen velferd, redusere nivået på velferdsytelser og stramme inn på vilkårene for å oppnå dem. OECD har m.a.o. hatt en ganske sammenhengende nyliberal idéstrategi for å redusere statlig innblanding og styring av økonomien, og siden USA betaler ca 25 prosent av OECDs budsjett er det godt tenkbart at den middels utviklede velferdsstaten USA har en betydelig innflytelse på organisasjonens ideologiske og analytiske dagsorden. At finansministere - uansett partifarge - normalt mottar de årlige meldingene fra OECD ukritisk er ikke så vanskelig å forstå. Det er mer underlig at ikke økonomiske journalister, som det etter hvert fins en del av, underlegger slike rapporter en mer kritisk analyse. «Dette truer norsk økonomi» - ikke småtteri, men hva så? Følges katastrofevarselet opp av media?

HVA BETYR OECDs anbefalinger for den nasjonale politikken? I en studie av OECD er de årlige landrapportene om Norge gjennomgått for perioden 1970-2005. Oppmerksomheten er særlig blitt rettet mot OECDs problemdefinisjoner, kritiske kommentarer og anbefalinger. Hensikten var blant annet å avdekke i hvilken grad norske myndigheter har fulgt opp OECDs råd i sin reformpolitikk. Det er naturligvis problematisk å spesifisere kausale sammenhenger og mekanismer i studiet av OECDs betydning for endringer i den norske velferdspolitikken. Som et første skritt i en slik analyse er det imidlertid mulig å identifisere samsvar og ikke-samsvar mellom OECDs anbefalinger og nasjonal politikk.Er det så et slikt samsvar? Ved å relatere landrapportenes anbefalinger til reformer i den norske velferdsstaten gis det et generelt inntrykk av at samsvaret mellom anbefalinger og reformtendenser i den nasjonale velferdspolitikken er ganske stort. Dette kan skyldes det tette samarbeidet mellom OECD og norske myndigheter, eller det kan skyldes en tilfeldig korrelasjon; de nasjonale reformideene kan ha vokst frem uavhengig av OECD. Ved en eventuell påvirkning kan naturligvis denne foregå indirekte og over lang tid, og dessuten kan innflytelsen være gjensidig. Men selv om OECD må antas å bidra til utviklingen av et økonomisk kunnskapsregime på tvers av nasjonale myndigheter, som styrker en felles problemforståelse, et felles verdigrunnlag og syn på politiske løsninger i OECDs medlemsland, kan ikke organisasjonens anbefalinger alltid finnes igjen i påfølgende nasjonale politiske vedtak.

TIL TROSS FOR råd om det motsatte har for eksempel offentlige (velferds)utgifter steget jevnt og kraftig siden 1970-tallet - i absolutte kroner i faste priser, om ikke alltid som andel av et sterkt voksende bruttonasjonalprodukt. Økte velferdsutgifter skyldes særlig veksten i offentlig sysselsetting og en rask utbygging av kommunale velferdstjenester. Heller ikke utviklingen av en sjenerøs fødselspermisjonsordning på 1990-tallet, en sterk realøkning i minstepensjonen under den første Bondevik-regjeringen i 1997-98 eller innføring av kontantstøtte, var i tråd med OECD-tanker. Hvor ville den norske velferdsstaten har vært i dag om ikke ulike norske regjeringer - og kommuner - hadde foretatt en del viktige andre velferdsveivalg enn de som jevnlig er blitt anbefalt fra OECD? Det kan slås fast at det finnes institusjoner og politiske aktører på nasjonalt nivå som med suksess motsetter seg råd fra autoritativt hold utenfra. Nasjonal politikk er fortsatt mulig. En hypotese vil likevel være at OECDs virksomhet over tid bereder grunnen for en politikk som kan aksepteres på nasjonalt nivå. OECD er utvilsomt en viktig deltager i «spillet om ideer», men det er grunn til å minne om at det - med god grunn - ikke alltid samsvar mellom globale tanker og nasjonal handling.