Vi bryr oss om ditt personvern

Dagbladet er en del av Aller Media, som er ansvarlig for dine data. Vi bruker dataene til å forbedre og tilpasse tjenestene, tilbudene og annonsene våre.

Les mer

Kultur

Mer
Min side Logg ut

Parlamentarismens gjennombrudd?

EU-kommisjonens avgang i januar måned avstedkom mange kommentarer i norsk presse. Mange spådde krise og så for seg et sammenbrudd i Europa-samarbeidet, og mange brukte anledningen til å raljere over byråkratisk ukultur i EU spesielt og i søreuropeiske land generelt. Utnevnelsen av en ny president for kommisjonen og den påfølgende debatten omkring hvilke tiltak som bør iverksettes for å styrke demokratiets stilling i Europa er blitt viet langt mindre oppmerksomhet.

Hei, denne artikkelen er over ett år gammel og kan innholde utdatert informasjon

Denne ensidige fokus på krise og skandale er et resultat av moderne mediers logikk, der kriseoppslag og kjappe karakteristikker oppfattes å være mer salgbare enn nyanserte framstillinger. Det er også mulig at den manglende interesse for demokratidebatten i EU kan forstås ut ifra Norges posisjon i forhold til EU. Det ville være mer behagelig for mange hvis EU virkelig viste seg å være en byråkratisk mastodont, gjennomsyret av korrupsjon fra topp til bunn. Vi skal imidlertid la denne debatten ligge, og heller drøfte implikasjonen av den såkalte krisen i EU-systemet og av de løsningene man i etterkant av krisen er begynt å diskutere.

Granskingskommisjonens konklusjoner var ikke nye. EU-kommisjonen har selv i flere år påvist problemer og uklarheter både i regelverk og i ansvarsforhold. Penger har forsvunnet, og revisorsystemene har ikke vært gode. Problemet her er jo delvis at pengene går til prosjekter i enkeltland som har egne kontrollsystemer. En kan ikke si at det som kom fram viste at kommisjonen er korrupt. Det var den selv som frambrakte opplysningene. I ettertid er det blitt enda tydeligere at problemene er av institusjonell art.

EUs grunnleggende dilemma ligger i at det ikke har et skikkelig maktfordelingssystem. Når en taler om demokratisk underskudd i EU, har det å gjøre med at skillet mellom «statsmaktene» ikke er etablert på lik linje med det en finner i nasjonalstaten. Dette er ikke en defekt med systemet, men et resultat av at man ikke ønsker at EU skal bli en føderalstat. EU er et nytt regime hvor overnasjonale organer som kommisjonen, parlamentet og domstolen må konkurrere med ministerrådet om innflytelse. I dette systemet har kommisjonen stor makt. Den har utøvende myndighet, men er også det eneste organ med formell forslagsrett. Initierende og iverksettende myndighet er samlet i samme organ. Ministerrådet, som representerer de enkelte lands regjeringer, har den lovgivende makt (men må nå i økende grad forholde seg til parlamentet). I praksis har det også tatt en rekke politiske initiativ. Dette har gitt nasjonalstatene den avgjørende politiske kontrollen. EU-parlamentet er det eneste direkte valgte organ, men har historisk sett hatt begrenset innflytelse. Valgdeltakelsen har vært heller laber. Dette kan skyldes mangel på skikkelig interesse blant borgerne og mangel på reell innflytelse i EU. Valgdeltakelsen varierer imidlertid sterkt mellom land og er større enn ved amerikanske presidentvalg.

Et viktig spørsmål i utviklingen av EUs institusjonelle struktur har vært hvor selvstendig rollen til kommisjonen skal være: den har svingt mellom å være et rent administrativt organ til å ha en klar politisk funksjon. Særlig etter 1986, med Jacques Delors som leder, fikk kommisjonen en høyere politisk profil. Den fikk mandat til dette fra ministerrådet, og trengte det for å drive gjennom det indre marked. Det demokratiske underskudd ble med dette stadig mer synlig. EU manglet ministeransvarlighet - kommisjonen sto ikke ansvarlig overfor noe direkte valgt organ. Dette forsøkte Maastricht-traktaten og særlig Amsterdam-traktaten som trådte i kraft 3. mai å bøte på ved å gi parlamentet en større innflytelse. Parlamentet godkjenner nå den nyutnevnte kommisjonen, og medbestemmelsesprosedyren ble gjort til hovedprinsippet for vedtaksfatting innenfor første søyle. Parlamentet kan endre forslag fra kommisjonen. Det kan også forhandle direkte med ministerrådet. Dette ble gjort i et forsøk på å bringe EU nærmere folket. Det er denne økningen av parlamentets rolle vi ser konsekvensen av idag.

De demokratiske svakheter ved EU er knyttet til vanskeligheter med å holde utøvende makt ansvarlig, og til uklare skillelinjer mellom kommisjonens, ministerrådets og parlamentets funksjoner. Dette er opplevd som et problem, men det har vært vanskelig å bøte på det uten å innføre mer overnasjonalitet. En viktig grunn til at det ikke er hierarkiske relasjoner mellom organene, er nasjonalstatenes ønske om å begrense tendensen til overnasjonalitet. Dette skaper også problemer for evnen til å holde utøvende myndighet ansvarlig. I sin tale til parlamentet 13. april understreket den nyutnevnte presidenten av kommisjonen, Romano Prodi, nødvendigheten av å styrke kommisjonens demokratiske ansvarlighet og prinsippet om åpenhet.

Det at EU-parlamentet i realiteten avsatte EU-kommisjonen kan sees som en utfylling av dette tomrommet, og dette skjedde ved hjelp av vanlige statsrettslige midler. De folkevalgte tok selv kontrollen i EU og satte grenser i forhold til hva som oppfattes godtakbart. Dette er ikke noe lite steg i utviklingen av EU, men kan nærmest sammenlignes med innføringen av parlamentarismen i Norge. Som tilfellet var i Norge rundt 1884, har parlamentarismen i EU vokst seg sakte fram. Dette skjer ikke gjennom endring av grunnlover og traktater, men ved at de ulike «statsmaktene» brynes mot hverandre. I EUs tilfelle blir parlamentarismen innført ved hjelp av en stadig mer kritisk presse og en offentlig opinion som dannet seg mot snusket og uklarhetene i kommisjonen. Denne opinionen, som uttrykte seg gjennom stadig flere medieoppslag i presse, tv og radio, bidro til å gjøre det klart at gjeldende praksis ikke kunne tolereres, og at EU-parlamentet var i sin fulle rett til i første omgang å stille mistillitsforslag og i neste omgang nedsette en uavhengige granskingskomité.

Disse endringene er ikke bare et resultat av at EU er pålagt, og påtar seg, stadig flere oppgaver av ikke-økonomisk art. De reflekterer også en voksende oppmerksomhet omkring det problematiske i politisk beslutningsfatning uten folkelig deltakelse. Det er politikk uten demokrati, og utviklingen av EU kan også forstås som en prosess hvor teknokratiske systemer generelt settes under kritisk søkelys. Det har vært en voksende offentlighet rundt det europeiske beslutningssystem, og dette har tvunget fram reformer og nye legitimeringsmåter.

Kommisjonens avgang skapte mange vanskeligheter for EU-systemet - med å lage budsjett, med å håndtere utvidelsesplanene østover, og med å stabilisere euroen - men det var neppe noen konstitusjonell krise. Heller viste det at EU faktisk allerede har en form for konstitusjon og er i ferd med å innføre bedre institusjonell ansvarlighet. En ny statsskikk er i praksis på vei inn. EU planlegger nå en reform av kommisjonens organisasjon, styre og finansiell orden. På lengre sikt styrker dette integrasjonsprosessen, og i ettertid vil vi kanskje kunne si at parlamentarismen ble innført i 1999.

Vi kan altså slutte at det som i et perspektiv ble oppfattet som en krise i EU, fra et annet perspektiv kan oppfattes som et sunnhetstegn: Systemet fungerer! Spørsmålet er imidlertid om ikke dette også er et avgjørende steg i retning av en statsdannelse på europeisk nivå. Kan en tenke seg en annen måte å utvikle EU på enn gjennom innføring av statslignende ansvarlighets- og maktdelingsprinsipper? Uansett, kommisjonens avgang representerte en milepæl i integrasjonsprosessene i EU. Den bærer bud om en videre utvikling av EU, en fortetning og fordypning av samarbeidet og en utvikling som signaliserer mer demokrati på EU-nivå.