Pensjonsreformens virkninger

Den viktigste velferdsreformen i Norge på mange tiår vil begrense veksten i folketrygdens pensjonsutgifter og føre til en bedre byrdefordeling mellom genera- sjonene. Samtidig vil det bli større forskjeller i pensjonsytelsene enn med dagens folketrygd, skriver kronikkforfatterne.

DET ER I HOVEDSAK to begrunnelser for å endre dagens pensjonssystem: Begrense utgiftsveksten og gi insentiver til økt arbeidsinnsats. Dersom vi viderefører dagens system vil pensjonsutgiftene vokse som følge av en permanent aldring av den norske befolkningen i tiårene som kommer. Fremtidens alderspensjonister vil være flere, leve lenger og ha større rettigheter til tilleggspensjon enn dagens pensjonister. Forholdstallet mellom personer over 66 år og personer i aldersgruppen 22-60 år, som skal finansiere pensjonene med skatteinnbetalinger, forverres fra 4,6 i dag til 2,7 i 2050.Den første målsetningen for pensjonsreformen er derfor å begrense veksten i pensjonsutgiftene. Den andre målsetningen er å stimulere arbeidsinnsats, både i den yrkesaktive perioden og gjennom utsatt pensjonering. Økt arbeidsinnsats gir økte skatteinntekter og færre pensjonister, slik at den gjennomsnittlige pensjonsytelsen i større grad kan skjermes fra innstrammingen. I dag offentliggjør SSB rapporten «Pensjonsreformen: Virkninger på statsfinanser, effektivitet og fordeling» (tilgjengelig på ssb.no). Der vurderer vi hvorvidt regjeringens forslag til pensjonsreform oppfyller målsetningene bak reformen.

TRE AV DE VIKTIGSTE endringene som er foreslått i pensjonsreformen er en alleårsregel, et indekseringsprinsipp og en fleksibel pensjonsordning med levealdersjustering. Besteårsregelen faller bort og det vil ikke være noen øvre grense for antall år som gir pensjonsrettigheter. Alleårsregelen gir bedre muligheter til å tjene opp pensjonsrettigheter siden all arbeidsinntekt under et årlig tak på 440 000 kroner får direkte innvirkning på fremtidig pensjon. Indekseringsprinsippet innebærer at pensjonsytelsen fra pensjonstidspunktet ikke lenger skal følge lønnsutviklingen, men reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst. Den fleksible pensjoneringsordningen medfører at den enkelte fra fylte 62 år får velge hvor lenge man ønsker å stå i arbeid. Samtidig betyr ordningen at en gitt pensjonsrettighet blir fordelt på antall forventede gjenstående leveår. Dersom levealderen øker og/eller man velger å pensjonere seg tidlig, må man klare seg med en lavere årlig pensjonsytelse eller stå lenger i arbeid for å beholde lik pensjon. Den enkelte vil dermed i større grad selv betale den faktiske kostnaden ved ikke å arbeide.

VI KAN MÅLE hvilken byrde pensjonssystemet legger på offentlige budsjetter gjennom den såkalte bidragsraten. Den kan tolkes som skattesatsen som er tilstrekkelig for å finansiere pensjonsutbetalingene, gitt at finansieringsbyrden plasseres på samlet arbeids- og pensjonsinntekt i samme budsjettperiode. I 2006 er bidragsraten for alderspensjon om lag 11 prosent. Hvis dagens pensjonssystem blir videreført, vil den i 2050 dobles til i underkant av 22 prosent. regjeringens reformforslag vil gi en bidragsrate på 17,6 prosent i 2050. Det er i hovedsak den fleksible pensjonsordningen med levealdersjustering som vil sørge for at bidragsraten reduseres fra 22 til 17,6 prosent. Ordningen vil være en viktig automatisk stabilisator som i stor grad løsriver de offentlige utgiftene til alderspensjon fra levealdersutviklingen. I all hovedsak vil ordningen også gjøre pensjonsutgiftene uavhengige av endringer i pensjoneringsatferd. Indekseringen av løpende pensjonsutbetalinger reduserer også bidragsraten, men i mindre grad. Isolert sett er det nye regelverket for opptjening av pensjonsrettigheter derimot noe dyrere enn dagens pensjonssystem.

SELV OM PENSJONSBYRDEN vil bli større i tiårene som kommer, vil pensjonsutgiftene vokse klart mindre dersom pensjonsreformen gjennomføres enn om dagens system blir videreført. Et forbehold er verdt å understreke: Tjenestepensjonene til statsansatte og AFP-ordningen vil, dersom de videreføres i dagens form, i stor grad nøytralisere effektene av den fleksible pensjoneringsordningen. Videre må dagens uførepensjon tilpasses det nye pensjonssystemet. Dersom det ikke skjer endringer i disse tre ordningene, risikerer man at innsparingen i alderspensjonsutgiftene i stor grad motvirkes av økte utgifter til tjenestepensjoner, AFP og uføre.Pensjonsreformens målsetning om å gi insentiver til økt arbeidsinnsats må vurderes langs to dimensjoner: pensjoneringstidspunktet og de yrkesaktives arbeidstid. Den enkelte vil ha størst glede av å pensjonere seg på det tidspunktet gevinsten ved økt fritid som pensjonist blir større enn kostnaden i form av reduserte inntekter. For staten vil en ny pensjonist isolert sett forverre budsjettbalansen gjennom redusert skatt og økte pensjonsutgifter. Ut fra et effektivitetssynspunkt bør den enkelte selv bære kostnaden som tidligpensjonering påfører samfunnet. I motsetning til subsidieringen av tidligpensjonering som dagens AFP-ordning innebærer, vil den fleksible pensjoneringsordningen gi klart bedre samsvar mellom de privatøkonomiske og samfunnsøkonomiske kostnadene ved tidligpensjonering. Frihet til selv å velge pensjonstidspunktet vil i tillegg være et gode for den enkelte.

PENSJONSREFORMEN har også til hensikt å gi økte arbeidsinsentiver til personer i yrkesaktiv alder. Gjennom alleårsregelen blir derfor pensjonsrettighetene koblet tettere til tidligere arbeidsinntekter enn i dagens system. Våre analyser viser at en ekstra krone i inntekt i gjennomsnitt vil øke framtidige pensjonsutbetalinger mer med regjeringens pensjonsreform enn med dagens folketrygd. Dermed får innbetalinger til pensjonssystemet mer karakter av tvungen sparing enn skatt. Innenfor en gitt økonomisk ramme vil en tettere kobling mellom arbeidsinntekt og pensjonsrettigheter samtidig øke ulikhetene i utbetalt alderspensjon fra folketrygden. Politiske myndigheter må her, som i andre sammenhenger, foreta en avveining mellom effektivitet og fordeling. Bedre insentiver til arbeidsinnsats gjør at regjeringens forslag vil medføre større ulikhet i alderspensjonene enn en videreføring av dagens pensjonssystem. Sammenlignet med det opprinnelige forslaget til pensjonsreform fra Pensjonskommisjonen, legger regjeringens forslag likevel noe større vekt på fordeling. Da Stortinget behandlet Pensjonskommisjonens forslag i mai 2005, ønsket flertallet en justering av den foreslåtte opptjeningsmodellen slik at lavere og midlere inntekter skulle komme bedre ut. regjeringens forslag imøtekommer ønsket om en jevnere fordelingsprofil ved å senke det årlige taket for pensjonsgivende inntekt fra 8G (503 000) til 7G (440 000), kombinert med mer sjenerøse avkortingsregler for garantipensjonen. I motsatt retning trekker imidlertid en mindre sjenerøs opptjening av omsorgspoeng. Summen er en noe jevnere fordelingsprofil enn Pensjonskommisjonens forslag, uten svekket effektivitet.