Regjeringens opplysningsplikt

I denne uken har Stortinget utøvd sin grunnlovsgitte funksjon som kontrollorgan til fulle. Ved en politikkens tilsynelatende tilfeldighet ble det over to dager avholdt åpne høringer i to separate, men viktige saker. Mandag kjempet tidligere samferdselsminister Kjell Opseth for sitt politiske ettermæle (og fremtid?) i Gardermo-saken. Tirsdag sloss sittende samferdselsminister Dag Jostein Fjærvoll for sitt og hele regjeringens politiske liv i Telianor-saken. I den første var trusselen riksrett, i den andre mistillitsvotum.

Sakene er ikke over. Gardermo-saken skal granskes videre, og det kan bli flere runder også om Telianor. I begge saker gjenstår den parlamentariske debatt. Og det skal mye til for at truslene realiseres. Riksrettssak har vi ikke hatt i Norge siden 1926-27, og mistillit ble sist vedtatt i 1963. Men allerede truslene om bruk av Stortingets to absolutt kraftigste våpen har vært en reell politisk belastning for de berørte.

Det er politisk interessant at disse sakene kommer opp parallelt, og det er interessant å sammenligne dem. Begge gjelder samferdselssektoren, men ellers er bakgrunnen ulik. Gardermo-saken har gradvis samlet momentum over flere år, gjennom undersøkelser av Riksrevisjonen og Mydske-utvalget, samt avsløringer i pressen. På mange måter er den en etterdønning fra den kontrollkampanjen opposisjonen førte mot Ap-regjeringen i 1993 - 97. Telianor-saken er den første virkelig alvorlige kontrollsaken mot Bondevik-regjeringen. Selv om regjeringen til nå har vært mye overstyrt, har den vært lite og mildt kontrollert i etterhånd. Telianor-saken er et tegn på at opposisjonen nå skjerper tonen.

De to sakene har ett viktig fellestrekk. I begge er regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget det sentrale tema, som alt står og faller på. Begge sakene kunne vært vinklet annerledes, som et spørsmål om statsrådenes dyktighet, og om de kunne avverget budsjettoverskridelser, nedising og fusjonsbrudd. Men under det pågående parlamentariske etteroppgjøret er det kun ett spørsmål som står i fokus. Har regjeringen gitt Stortinget tilstrekkelig og korrekt informasjon? Eller har opplysninger vært holdt bevisst tilbake, for å fremme politiske mål? I begge sakene var kjernen i statsrådenes forsvar det samme: Opplysningene ble ikke meddelt fordi de ikke var relevante og nødvendige for Stortingets vurdering.

Sakene viser den betydning regjeringens opplysningsplikt har fått for Stortingets kontrollvirksomhet. Dette er et relativt nytt fenomen. Riktignok har kritikk for manglende informasjon forekommet lenge, som under riksrettssaken mot regjeringen Berge i 1926-27, og under «industriskandalene» (Kings Bay m.fl.) på 1960-tallet. Men det er først i det siste tiåret at opplysningsplikten har blitt det ene dominerende grunnlaget for parlamentarisk kritikk - slik den nå er. Satt litt på spissen nærmer vi oss en tilstand der det betyr mindre hvilke substansielle feil en statsråd har begått. Det som teller er om han har informert Stortinget underveis. Har han det, er alt greit. Har han ikke det, er hundreogett ute.

Det kan være mange grunner til at det har blitt slik. Opplysningsplikten er utvilsomt viktig, som en nervetråd i forholdet mellom Storting og regjering. Den er også for opposisjonen en rik kilde til kritikk, særlig i store og kompliserte saker, der det i ettertid nesten alltid lar seg gjøre å påvise at ikke alle detaljer har vært meddelt. Og den er lett håndterbar. Det er mye enklere å påvise at en opplysning er holdt tilbake enn å kritisere statsrådens politiske og faglige skjønn.

Samtidig er det farer ved dette. En fare er at spørsmålet om opplysningsplikt får overskygge for sakenes egentlige innhold. En annen fare er at regjeringen søker å unngå kritikk ved å overlesse Stortinget med informasjon, slik at det vesentlige drukner i detaljer. Dette er det allerede klare tegn på. En tredje fare er at det tar oppmerksomheten bort fra opposisjonens reelle medansvar. I alle saker om opplysningsplikt kan man stille spørsmålet om utfallet egentlig ville blitt et annet dersom informasjonen hadde vært gitt. I Telianor-saken er vel det tvilsomt.

Opplysningsplikten er i sin kjerne en rettsregel, som ikke er nedfelt i grunnlov eller lov, men gradvis har fått status av konstitusjonell sedvanerett. (Ansvarlighetslovens § 9, som gjerne påberopes som grunnlag, gjelder etter sin ordlyd noe annet og kan i beste fall bare brukes som et rettslig støtteargument.) Men her er det en viktig sondring. Den nokså snevre rettslige plikten er omgitt av en langt videre politisk norm, forankret i parlamentarisk praksis og forventninger, om hva opposisjonen mener den har krav på å få vite. Sagt med andre ord vil det ofte skje at regjeringen får politisk kritikk for manglende informasjon, selv om den rettslig sett ikke er å bebreide. Og det kan være fullt legitimt. Men det må presiseres.

Denne sondringen er sentral i sakene om Gardermoen og Telianor. Nå skal man være forsiktig med å forhåndsdømme. Men så mye har kommet frem at det gir grunnlag for visse antagelser. Og da tyder alt på at Gardermo-saken fra et rettslig perspektiv er den alvorligste. Her er det klare indikasjoner på at sentrale opplysninger har vært holdt tilbake; budsjettoverslag, værrapporter og transportvurderinger. Her er det en begrunnet mistanke om regelbrudd. Og her oppstår vanskelige spørsmål om forholdet mellom statsråd og embetsverk. Her har Stortinget tre muligheter. Det kan la kontrollkomiteen avslutte saken, det kan oppnevne en særskilt protokollkomité, eller det kan nedsette en granskingskommisjon. Valget får betydning for ansvarsplasseringen. Kontrollkomiteen kan refse Opseth, men den kan ikke gå særlig langt i å kritisere embetsverket. En protokollkomité kan gå lenger i å vurdere Opseths konstitusjonelle ansvar, men ikke uttale seg om embetsverkets rolle. En granskingskommisjon kan granske embetsverket, men til gjengjeld ikke uttale seg om Opseths parlamentariske eller konstitusjonelle ansvar.

Telianor-saken er annerledes. Kanskje kan regjeringen politisk kritiseres for ikke å ha opplyst Stortinget i april om den rettslige usikkerheten rundt avtalen, eller for ikke å ha fremlagt betenkningen fra advokatfirmaet BA-HR. Kanskje kan statsministeren kritiseres for manglende klarhet under sin redegjørelse i desember. Men at dette skulle være formelle pliktbrudd, er vanskelig å se. De selskapsrettslige spissfindighetene var ikke det sentrale i saken, og det var ikke de som førte til at fusjonen brøt sammen. Dessuten var aksjonæravtalen uansett bindende, og det ville vært pussig dersom regjeringen offentlig hadde meddelt Stortinget en frykt for at den svenske stat ikke ville respektere den. Snarere kan det hevdes at interne advokatråd etter sin karakter nettopp ikke bør offentliggjøres under en vanskelig beslutningsprosess. Kanskje var det heller som under den forrige store striden med Sverige, i 1905, da statsminister Michelsen ved en spissformulering av pressen ble tillagt de berømte ord om at «Nu gjælder det at holde kjæft!».

I ettertid kan det diskuteres om det var politisk klokt av regjeringen Bondevik «at holde kjæft». Og her er det opposisjonens privilegium å kritisere regjeringen, etter eget fritt skjønn. Som grunnlag for kritikk er ikke Telianor-saken nødvendigvis dårligere enn mange andre begrunnelser som skiftende opposisjonspartier har anført for sine mistillitsforslag opp igjennom årene - inkludert begrunnelsen for å felle Gerhardsen på Kings Bay-saken i 1963. Men noe rettsbrudd foreligger neppe, og dermed heller ikke noen «plikt» til kritikk. Opposisjonen kan kritisere regjeringen, men det er i så fall fordi den vil kritisere regjeringen, ikke fordi den «må».

Gardermo-saken er konstitusjonelt brennbar, men politisk nokså passé. Telianor-saken er konstitusjonelt mindre problematisk, men politisk brennbar. Utfallet av de to sakene blir interessant å se.