Sanksjons- politikkens vesen

Med utgangspunkt i at Arbeiderpartiet før regjeringsskiftet krevde at FNs straffesanksjoner mot Irak måtte oppheves, diskuterer forsker Henrik Thune i denne kronikken nærmere hvordan slike økonomiske sanksjoner virker og om de tilsiktede mål nås. Thune er forsker ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI.

Før regjeringsskiftet krevde Arbeiderpartiet at FNs straffesanksjoner mot Irak måtte heves. Dermed redes grunnen for en bred debatt om et av 1990-tallets mest populære utenrikspolitiske tvangsmidler: økonomiske sanksjoner. Er sanksjoner effektive, og er de moralsk forsvarlige? «Snart-i-Sikkerhetsråd-landet» Norge er nødt til å ta stilling til disse spørsmålene, og bør gå i bresjen for å etablere et internasjonalt organ som skal overvåke internasjonale sanksjonsregimer.

De siste ukene har kritikken mot FNs knapt ti år gamle sanksjonsregime i Irak nådd nye høyder. I USA har 70 kongressrepresentanter krevd at sanksjonene må modereres, og i Irak har FNs egen koordinator trukket seg i protest mot sanksjonenes humanitære skadevirkninger og Sikkerhetsrådets handlingslammelse.

For dem som har fulgt utviklingen i Irak, er det ikke noe nytt i denne kritikken. Spriket mellom politikkens mål og politikkens konsekvenser har lenge vært selve kjennetegnet på FNs Irak-politikk. Nytt er det heller ikke at Sikkerhetsrådet er handlingslammet. Siden det anglo-amerikanske bomberaidet mot Irak i 1998 har Sikkerhetsrådets fem faste medlemmer vært splittet i to blokker (USA/Storbritannia vs. Frankrike/Russland/Kina) som på hver sin kant har forfulgt sine egne politiske særinteresser. Dette kom ikke minst til uttrykk under behandlingen av Sikkerhetsrådets siste Irak-resolusjon (Resolusjon 1284) i desember i fjor.

Artikkelen fortsetter under annonsen

Fra et norsk perspektiv har det imidlertid skjedd en potensielt viktig utvikling de siste ukene: For Norge har nå fått et regjeringsparti som har stilt seg kritisk til FN-sanksjonene mot Irak. En drøy uke før regjeringskrisen uttalte Arbeiderpartiets Haakon Blankenborg at «en opphevelse av Irak-sanksjonene bør være et mål å jobbe mot». Nå er det selvsagt ikke gitt at et Arbeiderparti i opposisjon mener det samme som et Arbeiderparti i regjering, og uansett er det langt fra Utenriksdepartementet til Sikkerhetsrådet. Men Blankenborgs utspill er viktig nok. Det representerer et oppgjør med en sentrumsregjering som havnet i en underlig politisk bakevje. For på tross av at det i lengre tid ikke har skortet på velbegrunnete argumenter for å myke opp Irak-sanksjonene, framførte den ellers så verdi-snakkende sentrumsregjeringen aldri noe systematisk realpolitisk eller etisk forsvar for sanksjonene. Kanskje uttrykker dette symptomatiske trekk ved sentrumsregjeringens utenrikspolitikk. Det jeg har i tankene, er at vi i løpet av de siste to årene har hatt en regjering som har vært såpass opptatt av å bedrive superdiplomati, at Norge har opplevd en regress til utenriksminister Jørgen Løvlands doktrine fra 1905, nemlig at norsk utenrikspolitikk «er ingen udenrigspolitik at have».

Ikke desto mindre, Blankenborgs utspill berører en høyst aktuell problemstilling. For hva skal Norge mene om bruk av sanksjonsvirkemidler? Er det et effektivt og moralsk forsvarlig instrument? Internasjonalt foregår det for tiden en bred debatt om disse spørsmålene. Her bør Norge delta. Konkret dreier det seg om Norges politikk overfor Irak, Jugoslavia og, i noen grad, om Østerrike. Og noe mindre aktuell blir sanksjonsproblematikken ikke ved at Norge om litt kan komme til å få plass i Sikkerhetsrådet - stedet der FN-sanksjonene vedtas, evalueres og eventuelt oppheves. Så altså: Hva er problemet med sanksjonene mot Irak, og hvorfor synes sanksjoner å være et dårlig redskap for å fremme menneskerettigheter og demokrati?

Økonomiske sanksjoner og handelsblokader er ikke nye fenomen. Bare siden 1945 er sanksjoner iverksatt mer enn 80 ganger. Det som likevel særmerker 1990-tallet, er oppblomstringen av multilaterale eller «kollektive sanksjoner». Det vil si at det ikke er enkeltstater, men Sikkerhetsrådet, med henvisning til FN-pakten, som oppretter et sanksjonsregime som er formelt bindende for alle FNs medlemsstater. I det vesentlige har det vært stor oppslutning om FNs sanksjonspolitikk. Med unntak av en vedvarende kinesisk skepsis har økonomiske sanksjoner blitt ansett som et lettvint og lite kostbart tvangsmiddel med betydelig symbolkraft mot autokratiske regimer (Somalia, Haiti, Libya, Jugoslavia, Liberia, Rwanda, Sudan m.fl.).

En rekke studier har imidlertid vist at det langt fra er noen entydig sammenheng mellom økonomisk straff og politisk gevinst. Av ca. 170 sanksjonsregimer i hele det 20. århundre har bare mellom 15 og 20% hatt målbar effekt. Når det gjelder FN-sanksjoner - hvor målsettingen ofte har vært svært ambisiøs - er det en rådende oppfatning at tallet er enda lavere. Sør-Afrika trekkes gjerne fram som et eksempel på en vellykket sanksjonspolitikk. Men Sør-Afrika er atypisk for så vidt som de som ble hardest rammet av sanksjonen (det svarte flertall), selv ønsket sanksjonene.

Så hva er sanksjonsvirkemidlets svakhet? Det opplagte problemet er at det er et utpreget indirekte tvangsmiddel. Den politiske eliten som man søker å påvirke har vist seg å være langt på vei immun overfor sanksjonenes skadevirkninger. Begrunnelsen for bruk av sanksjoner (jfr. Irak og Jugoslavia) må dermed i hovedsak baseres på en forestilling om at en degradering av sivilbefolkningens materielle kår over tid vil undergrave det sittende regime, eller påvirke dets politiske disposisjoner.

Sanksjonsvirkemidlet forutsetter m.a.o. en sammenheng mellom sivilbefolkningens kår og regimets politiske utsyn. Men såfremt man har å gjøre med regimer som ikke er fundert på folkelig oppslutning, vil denne koblingen sjelden være til stede. Økonomiske sanksjoner vil derfor ofte, paradoksalt nok, bety at et regime som allerede er erklært «inhumant», tilføres et instrument hvor regimets politiske disposisjoner får direkte og dramatiske konsekvenser for sivilbefolkningen. Det er dette som har skjedd i Irak. Og det er dette som gjør det overmåtelig vanskelig å stable på beina et rimelig etisk forsvar for FNs Irak-sanksjoner. Sanksjonspolitikken gjør mer godt enn ondt, og lever ikke opp til prinsippet om at det må være samsvar mellom en politikks formål og dens konsekvenser.

Med henblikk på Jugoslavia kan det selvsagt innvendes at siden landet har et demokratisk valgt regime, vil sanksjonene ha effekt. Men dette er neppe en sannsynlig spådom. Sanksjoner har nemlig ofte vist seg å ha en bestemt bivirkning: De fungerer som et redskap regimet kan bruke for å vekke patriotiske følelser og samle befolkningen mot omverdenen. Slik deler av opposisjonen i Jugoslavia fortalte USAs spesialutsending til Balkan, James Dobbins, i Budapest i fjor høst, tjener sanksjonene Milosevic ved at han kan skylde på omverdenen for den serbiske befolkningens dalende levestandard. Frankrike og Tyskland fulgte opp denne kritikken ved å foreslå at sanksjonene på kommersielle flyvninger, matvarer, fyringsolje etc. tas bort, mens sanksjoner som er rettet direkte mot den politiske eliten, forsterkes (nekte visum, konfiskering av eiendom/bankkonto).

Det er å håpe på at Norges nye utenrikspolitiske ledelse følger opp Blankenborgs utspill, og igangsetter mer systematiske drøftelser av lærdommene fra 1990-tallets sanksjonspolitikk. Deretter kan man begynne jakten på alternativer. Ett alternativ er å gripe fatt i Tyskland og Frankrikes forslag om såkalte «målrettede sanksjoner». Dette er fellesbetegnelsen for sanksjoner som søker å ivareta befolkningens immunitet ved å rette virkemidlet direkte inn mot den politiske eliten eller visse kritiske produkter (våpenteknologi etc.). Om og eventuelt når slike sanksjoner har effekt, er ikke klart. Dette er likevel nok en god grunn for at Norge bør ta initiativet til å stable på bena et uavhengig internasjonalt organ for å overvåke og evaluere ulike internasjonale sanksjonsregimer.