Schengen og Grunnloven

Amsterdam-traktatens beslutning om å inkorporere Schengen i EU markerer en videreføring av unionens integrasjonsprosess i overensstemmelse med Maastricht-traktatens og Schengen-konvensjonens fastlagte mål.

Dersom samarbeidsavtalen som Norge har inngått med Schengen-landene blir innpasset i en ny avtale med EU, vil også vårt eget land bli innlemmet i denne integrasjonsprosessen. I det nye EU-Schengen vil nemlig også Norge som samarbeidspartner være forpliktet av konvensjonens bestemmelser og regelverk på linje med EUs medlemsland. For Norge vil en overgang således bety at samarbeidsavtalen endrer karakter fra å være et mellomstatlig avtaleforhold med EU-land, til å bli en avtale med EU som i realiteten er innrettet på å integrere det norske samfunn i unionen på innenriks- og justisområdet. Heller ikke i en ny avtale vil Norge kunne oppnå stemmerett og vetorett i de Schengen-beslutninger som blir fattet. Dette innebærer at Norge i tilfelle vil binde seg til å oppfylle en traktat som ensidig forvaltes av EU og forplikter Norge til å gjøre EUs beslutninger gjeldende i vårt eget land i den hensikt å innpasse Norge i et EU-samfunn uten indre landegrenser, som også er Schengen-konvensjonens overordnede mål.

Den aktuelle overgang fra et mellomstatlig samarbeid om passfrihet og politisamarbeid til et samarbeid som i praksis vil føre vårt land inn i EUs pass- og politiunion, vil i videste forstand virke inn på Norges stilling som suveren stat. De forestående forhandlinger med EU om en ny Schengen-avtale reiser på denne bakgrunn nye og fundamentale konstitusjonelle spørsmål som vil måtte stå i fokus i den nye Schengen-debatten som nå vil komme. I denne forbindelse er det viktig å rette søkelyset på Norges eksklusive godkjenningsprosedyre i etterkant av en Schengen-beslutning. Denne prosedyren som er fastlagt i samarbeidsavtalens artikkel 3, skal som kjent borge for at Norge ikke oppgir nasjonal beslutningsmyndighet ved at vi «fritt og i full suverenitet» avgjør om en beslutning som er fattet av Schengens lovgivende myndighet skal gjøres gjeldende i vårt land. Prosedyren vil utvilsomt være en krumtapp i en mulig fremtidig Schengen-avtale med EU. Men ordningen er i seg selv en tvilsom konstruksjon som lider av store svakheter og mangler.

For det første er å si at beslutningsprosedyren som alibi bare gjelder fremtidige Schengen-beslutninger. Lover og forordninger som eksekutivkomiteen allerede har vedtatt og som utgjør den alt overveiende del av det totale regelverket, har Norge ved ratifikasjon på forhånd forpliktet seg til å gjøre gjeldende i vårt land, uten at en eneste lovtekst har vært forelagt Stortinget til behandling og godkjennelse. Det at et uoversiktlig og til dels hemmelig regelverk har foreligget som vedlegg til samarbeidsavtalen er ikke det samme som at Stortinget har tatt stilling til og vedtatt den lovgivning som er nødvendig for å oppfylle avtalens forpliktelser. Under den forrige Schengen-debatten påpekte fremtredende juridiske eksperter forgjeves at det er fast innarbeidet statsrettslig praksis at lover og lovendringer som er nødvendig for å kunne oppfylle en internasjonal avtale, skal være vedtatt av Stortinget før avtalen blir ratifisert. Ved at Stortingets flertall i foreliggende tilfelle har satt seg ut over denne praksis, er et viktig prinsipp som også knytter seg til håndhevelsen av norsk suverenitet, blitt satt til side. Med tanke på en mulig fremtidig avtale med EU kan forhåndsgodkjennelsen av lovgivningen føre til at Stortinget kan komme til å føle seg tvunget til å vedta lover og forordninger som stadfester at Norge på viktige samfunnsområder blir underlagt EUs forvaltning.

For det andre kan det reises tvil om hvorvidt Norge etter fremtidige Schengen-beslutninger, når alt kommer til alt vil stå fritt til å avgjøre om beslutningene skal gjøres gjeldende i vårt land. Det er grunn til å minne om at da Norges søknad om forhandlinger med Schengen ble fremmet, satte Schengen-landene som betingelse at Norge før forhandlinger kunne ta til, måtte avgi en erklæring om at vi fullt ut godtar Schengen-lovgivningen (herunder også den fremtidige lovgivning), som gjeldende i Norge. Regjeringen etterkom som kjent kravet, og følgelig har dette vilkår ligget i bunnen ved alle senere forhandlinger om norsk deltakelse i Schengen-samarbeidet. Dermed er dette også et underliggende vilkår i den samarbeidsavtalen Norge har undertegnet. Det dreier seg her ikke om noen juridisk forpliktelse. Men i forhåndserklæringen ligger det en tungtveiende politisk forpliktelse, som ethvert storting og enhver regjering som ønsker å opprettholde normale forbindelser med EU, vil måtte føle seg bundet av. Norges frihet til å treffe avgjørelser på selvstendig grunnlag kan dermed bli nokså illusorisk.

For det tredje er det grunn til å stille spørsmål om hvorvidt den etablerte ordningen med separat norsk beslutningsprosedyre som ledd i et samarbeid som allerede i utgangspunktet er av forpliktende karakter, i det store og hele er forenlig med Grunnlovens bestemmelser. Schengen-konvensjonen er som kjent basert på at avtalens gjennomføring skal ivaretas av et felles lovgivende og utøvende organ som er bemyndiget til å treffe beslutninger som er bindende for deltakerlandene. Også Norges deltakelse i samarbeidet er betinget av at vi underkaster oss denne ordningen. For Norges del blir således situasjonen at vi inngår en samarbeidsavtale med EU, som forplikter oss til å oppfylle Schengen-konvensjonen, med EU som enerådende lovgivende og besluttende myndighet. Norges eksklusive beslutningsprosedyre får på denne bakgrunn bare en oppsettende funksjon, ved at våre myndigheter etter en Schengen-beslutning midlertidig er fritatt fra den solidariske forpliktelse alle deltakerlandene er bundet av, inntil vi selv har godkjent beslutningen. Ordningen blir på denne måten et kunstgrep, hvis eneste formål er å gjøre det mulig for norske myndigheter å unnvike Grunnlovens krav om likeverdighet i internasjonale avtaleforhold. Men ordningen innebærer i realiteten en tilsidesettelse av Grunnlovens vern om nasjonens suverenitet. Selv et knapt flertall i Stortinget vil nemlig ved konsekvent å slutte seg til Schengen-vedtak bli i stand til å binde Norge permanent til EUs integrasjonsprosess. Etter vår konstitusjon er en slik integrasjon bare mulig ved grunnlovsendring eller etter vedtak i Stortinget med > flertall. Norges spesielle beslutningsprosedyre blir dermed i sin funksjon et substitutt for Grunnlovens '112 og '93.

Prosedyren er med andre ord et fremmedlegeme i vårt konstitusjonelle system, som neppe kan være forenlig med Grunnlovens ukrenkelige prinsipper.

Dersom denne særegne norske godkjennelsesprosedyren blir innpasset i en ny Schengen-avtale med EU, får ordningen i realiteten en konstitusjonell funksjon. I et videre perspektiv vil det åpne for at Stortinget gjennom vedtak med simpelt flertall kan inngå Schengen-lignende avtaler som selv på kort sikt vil innlemme vårt land i Den europeiske union, uberoende på Grunnlovens bestemmelser og i strid med folkeavstemningens nei. Men for det norske folk vil en slik integrasjon være særdeles kostbar. Skulle det skje at Norge uten medbestemmelsesrett på denne måten blir underlagt EUs myndighet, vil vårt land innta en lydrikestatus i det europeiske fellesskap, samtidig som Grunnlovens vern om Norges selvstendighet er blitt ofret. Når det er skjedd, er også det norske folk tvunget i kne.