Sletting av u-landsgjeld

«Å ettergi u-landsgjeld er i det store og heile å gi endå meir bistand til dei landa og dei regjeringane som har vist mest evne til å misbruka bistanden.»

For utviklingsland med store investeringsbehov er det naturleg å ha gjeld til utlandet. Så lenge avkastninga av dei prosjekta ein finansierer med utanlandslån er høgare enn rentene på låna, vil det lønna seg å låna. Velstandsnivået stig. Lån i utlandet kan gi positiv økonomisk og sosial utvikling i eit u-land. Men det motsette har skjedd i mange u-land, der gjelda nå utgjer eit hinder for økonomisk og sosial utvikling.

Dette har ført til krav om sletting av u-landsgjeld. Det er eit av organisasjonen ATTAC sine tre hovudkrav. «Oslo 2002», motkonferansen til Verdensbankens forskarkonferanse i Oslo 24.- 26. juni, har som ein av sine parolar: «Slett u-landsgjelda - slipp strupetaket». Kravet har også sterk politisk støtte i Norge. Den norske regjeringa lanserte i 1998 sin «Gjeldsplan mot år 2000», og har alt ettergitt all bilateral gjeld til noen u-land. Internasjonalt er Norge ein pådrivar for at eksisterande gjeldslettemekanismar blir forbetra.

Men, midt i all denne samstemte velviljen er det behov for motforestillingar. Det er tvilsamt om ein politikk med sletting av gjeld i det lange løp vil vera til særleg hjelp for dei fattige i gjeldstynga u-land. Ordningar med gjeldslette er ikkje av ny dato, utan at ein har sett særlege positive resultat av dei. Ein må stilla spørsmål om kva som har foregått før gjeldsletteoperasjonen blir sett i verk, dvs. kva som har gjort gjeldslette nødvendig, og også om kva som kjem etter slettinga av gjeld - mellom anna på grunn av kva slags signal som blir sendt ut til framtidige låntakarar når gjeld blir sletta. Det er naivt å sjå bort frå at det er eit spel som foregår mellom debitor- og kreditornasjonane.

Kva er så grunnen til at mange (men ikkje alle) u-land har kome i ein uhaldbar gjeldssituasjon? Det er trass alt styresmaktene i desse landa som har tatt opp låna. Desse styresmaktene har vore uansvarlege i den forstand at dei har tatt opp gjentatte lån for å finansiera prosjekt utan tilstrekkeleg samfunnsøkonomisk avkastning. Kanskje desse regjeringane til og med har vore interessert i å auka tilgangen på varer og tenester til konsum på kort sikt, spesielt for makthavarane og deira favoriserte klientell, utan særleg tanke på «den dag i morgon»? Som det framgår av det følgjande, er det mye som tyder på det. På denne måten kan makthavarane leva godt sjøl og kjøpa seg popularitet i tillegg ved å skyva kostnadene framfor seg, eventuelt over på kreditorane.

Sletting av gjeld til u-land er ikkje noe nytt. Den nåverande internasjonale interessen tok til i slutten av 1970-åra, og det er om lag 15 år sidan det første norske bistandslånet vart ettergitt. UNCTAD-møte 1977- 79 førte til at offisielle kreditorar etterga gjeld på 6 mrd. USD til førtifem fattige land. Verdensbankens årlege rapportar om Afrika vart i løpet av 80-talet stadig meir eksplisitte i si påpeiking av at gjeldsbøra for mange afrikanske land var uhandterleg. Suksessive G7-toppmøte har frå starten i Venezia sommaren 1987 vedtatt stadig gunstigare gjeldsletteordningar, som også har blitt følgt opp av den såkalla «Paris-klubben» av offisielle kreditorar. I 1996 lanserte Det internasjonale pengefondet (IMF) og Verdensbanken det såkalla HIPC- (Heavily Indebted Poor Countries) gjeldsinitiativet, der desse institusjonane for første gong lova å redusera gjeldsbøra til sine fattigaste låntakarar. Samtidig har det også i denne perioden gått for seg ein kontinuerleg prosess der lån på marknadsvilkår har blitt erstatta av subsidierte lån med rente tilnærma lik null.

Fullstendige data om gjeldslette går bare tilbake til 1989. Det er verdt å merka seg at mens den totale sletting av gjeld for dei 41 HIPC-landa frå 1989 til 1997 var på 33 mrd. USD, tok dei same landa opp nye lån på 41 mrd. USD, slik at dei vart meir forgjelda i perioden. Nye låneopptak var høgast i dei landa som fekk mest gjeldslette. Dette stemmer med hypotesen om «uansvarlege regjeringar»: Gjeldslette vil bli motsvart av ny opplåning. Tilsvarande bilete får ein om ein ser på gjeldsbøra i forhold til eksportinntektene. Data for perioden 1979 (då den nåverande bølgja av gjeldslette tok til) til 1997 viser at gjeldsbøra i forhold til eksportinntektene steig markant for fattige land med høg gjeld. Igjen får ein eit resultat som er konsistent med hypotesen om at regjeringane i landa med spesielt høg gjeld med vitande og vilje har tatt opp lån for å «setja framtida i pant». Andre indikasjonar på at landa med spesielt høg gjeld fører ein lite ansvarleg økonomisk politikk er at dei HIPC-landa som produserer den ikkje fornybare ressursen råolje har hatt ein signifikant høgare vekst i sin oljeproduksjon enn andre oljeproduserande land.

Inntekt per innbyggar i det typiske HIPC-landet fall mellom 1979 og 1998. To tiår med gjeldslette har altså ikkje kunna hindra ei negativ inntektsutvikling. Dette gir grunn til å tvila på om sletting av gjeld vil gi økonomisk vekst. Fallet i inntekter er ein ytterlegare indikasjon på uansvarlege regjeringar som reduserer den produktive kapasiteten i økonomien ved å kjøra ned økonomiens infrastruktur. Ein kan også observera høgare underskot på dei offentlege budsjetta i HIPC-landa enn i andre u-land på tilsvarande inntektsnivvå.

Har HIPC-landa kome i gjeldsuføret fordi dei har hatt spesiell uflaks, f.eks. ved at «terms of trade», dvs. prisforholdet mellom eksport- og importvarer (som er bestemt på verdsmarknaden) har utvikla seg spesielt ugunstig for desse landa? Nei. Dei har heller ikkje hatt meir krig og ufred enn andre u-land dei siste to tiåra. Derimot merker HIPC-landa seg ut ved sin valutakurspolitikk - ved å halda kunstig høg kurs på sin valuta, noe som gjer importerte varer billige, men også reduserer den innanlandsprisen eksportørane får for sine varer og tenester, noe som demper incentivet til å eksportera, og som igjen hemmer den økonomiske veksten. Også på dette viset har HIPC-landa «pantsett framtida» - ved å subsidiera konsumet av importvarer og tenester - på bekostning av framtidig økonomisk vekst.

Å ettergi u-landsgjeld er altså i det store og heile å gi endå meir bistand til dei landa og dei regjeringane som har vist mest evne til å misbruka bistanden. Inntil 1997, då det nye multinasjonale gjeldsletteinitiativet kom, hadde HIPC-landa mottatt 63 prosent av all u-hjelp til fattige land, jamvel om dei bare har 32 prosent av den totale folkemengda i fattige land. Inkluderer vi gjeldslette som bistand, så mottok for eksempel Elfenbeinskysten 1276 gonger så mye bistand per innbyggar som India i 1997. Gjeldslette så lenge styresmaktene i mottakarlanda ikkje endrar handlemåte kan verka som premiering av økonomisk vanstyre.

For å gje økonomisk meining må eit program for sletting av u-landsgjeld tilfredsstilla to krav: 1) det blir bare sett i verk i land der det kan dokumenterast over ein tilstrekkeleg lang periode at politikken verkeleg har endra seg frå å vera uansvarleg til å bli ansvarleg, og 2) det er eit eingongstiltak som aldri vil bli gjentatt.

Å etablera ein truverdig politikk som går ut på at ettergjeving av gjeld aldri meir vil forekoma er vanskeleg, for å seia det mildt. Dermed er det ein risiko for at sletting av u-landsgjeld bare skapar incentiv for uansvarlege regjeringar til på ny å oppta lån som vanskeleg kan betenast, i den forvissing at låna vil bli ettergitte. Sletting av u-landsgjeld vil dermed faktisk straffa innbyggarane og styresmaktene i fattige land som ikkje driv uansvarleg opplåning. Meir økonomiske ressursar vil bli kanalisert til fattige land med vanstyre enn til fattige land med godt styresett. Uansvarlege u-landsregjeringar og den lokale eliten vil tena på politikken med ettergjeving av gjeld. Dei som vil tapa, er fattigfolk i u-land med ein ansvarleg politikk for låneopptak utanlands. Korfor bør HIPC-landa motta fire gonger så mye u-hjelp per capita som fattige land med mindre utanlandsgjeld, slik tilfellet var i 1997?