Vil en sammenslåing av kommunene til større enheter innebære en svekkelse av vårt lokale demokrati? Er større kommuner mindre demokratiske enn små kommuner?

De demokratiske kvaliteter ved det lokale styringssystemet er det ene av to hovedhensyn som fremheves i debatten om en ny og omfattende kommunal inndelingsreform, det andre hovedhensyn kan betegnes som systemkapasitet, og dreier seg om kommunenes evne til å løse de oppgaver og å yte de tjenester som velgerne gjennom sine demokratiske organer stiller krav om.

De fleste av oss vil uten videre kunne slutte opp om viktigheten av begge disse hensyn; vi ønsker mest mulig effektive og mest mulig demokratiske kommuner.

Problemet er at begge hensyn antas å være avhengig av kommunestørrelse, men der størrelsens effekt trekker i ulik retning. Mens systemkapasiteten styrkes jo større kommunen er, antas demokratiet å bli svekket ved økt kommunestørrelse.

Det finnes ingen optimal størrelse som ivaretar disse to hensyn på en tilfredsstillende måte.

Da Stortinget behandlet Scheikomiteens innstilling og forslag til en kommunal inndelingsreform på 50-tallet, var det disse to hensyn som markerte den politiske hovedskillelinjen mellom tilhengere og motstandere av reform.

I tråd med komiteens innstilling la reformtilhengerne - anført av Arbeiderpartiet - vekt på å utforme en kommunestruktur som var sterk nok til å ivareta de utfordringene som ytelsen av moderne velferdsytelser bød på, mens motstanderne - anført av Høyre - argumenterte for ivaretakelsen av det lokale demokrati gjennom opprettholdelse av den eksisterende kommuneinndeling.

Artikkelen fortsetter under annonsen

At kommunene etter reformen var langt bedre rustet - godt støttet opp av et omfordelende inntektssystem - til å mestre de velferdsoppgaver som de i tur og orden fikk ansvaret for, er det neppe noen tvil om.

Men innebar denne reform også en svekkelse av vårt lokale demokrati?

Dersom man bruker valgdeltakelse som mål på folks politiske engasjement, er det interessant å merke seg at valgdeltakelsen ved det aller siste ordinære valg før gjennomføring av reformen i 1959 (valget i 1963 var helt spesielt pga Kings Bay-krisen) lå på totalt 72,9 prosent, mens deltakelsen økte til 76,3 i 1967, hvilket var det første kommunevalget etter reformen.

Denne valgdeltakelsen var den aller høyeste deltakelsen man noen gang har hatt ved et kommunevalg, dersom man ser bort fra «regjeringsvalget» i 1963..

Sett i forhold til tesen om svekket demokrati i store kommuner, er det også interessant å merke seg at korrelasjonen mellom valgdeltakelse og folketall i 1959 var signifikant positiv - altså en høyere deltakelse i de største kommunene. En tilsvarende analyse av valget i 1967 viser at det ikke var noen sammenheng mellom kommunestørrelse og nivået på deltakelsen, og den viser i tillegg at det ikke var noen forskjell i valgdeltakelsen mellom de kommuner som var berørt av reformen og de som ikke var berørt.

Tesen om at større kommuner svekker demokratiet er i hvert fall ingen naturlov.

Er det virkelig slik at en kommunes demokratiske kvaliteter svekkes gjennom en sammenslåingsreform?

Dersom man tar for seg de grunnleggende prinsipper for et demokratisk styringssystem, dvs. folks rettigheter og muligheter til å delta i styringen av samfunnet, er det ingen grunn til å tro eller hevde at disse ville bli berørt av en slik reform.

Derimot kan en reform ha en viss betydning for borgernes faktiske politiske engasjement. Nyere lokalpolitisk forskning har vist at både deltakelse ved valg og mer direkte deltakelsesformer er noe høyere i små enn i store kommuner, men dette er sammenhenger som modifisees til dels betydelig når man tar hensyn til andre trekk ved den enkelte kommune.

Blant annet er en sterkt aldrende befolkning i små kommuner mer tro mot sin «borgerplikt» enn de yngre velgerne som har en klart større befolkningsandel i de større kommunene.

Og avvikene fra denne «lovmessigheten» om forholdet mellom størrelse og valgdeltakelse er også interessant.

Dersom man sammenligner valgdeltakelsen i 2011 for samtlige kommuner i våre 18 fylker med deltakelse i den største kommunen i hvert av fylkene, finner vi at i hele 8 fylker har den største kommunen en høyere deltakelse enn den samlede fylkesdeltakelsen.

For de øvrige 10 fylker er avvikene beskjedne.

Samlet synes ikke argumentet om at en sammenslåing av kommuner til større enheter vil føre til en svekkelse av det lokale demokratiet å ha noen solid empirisk forankring.

Men dersom man gjør dette til et hovedargument i motstanden mot en ny inndelingsreform, må man også forholde seg til det faktum at et stort flertall av den norske befolkning er bosatt i kommuner med et folketall som burde tilsi solide demokratiske underskudd - målt ut fra de standarder som reformmotstanderne benytter som begrunnelse for sine standpunkter.

I dag bor ca. 40 prosent av den norske befolkning i de 14 kommuner som har mer enn 50.000 innbyggere. Jeg tror ikke at en innbygger i noen av disse kommuner føler seg spesielt kuet av et slikt påstått fravær av demokratiske rettigheter og muligheter.

Men dersom disse kommuner faktisk var preget av et demokratisk underskudd pga deres folkemengde, hvilke kompenserende tiltak bør i så fall iverksettes for å bedre situasjonen?

I forhold til systemkapasiteten har et omfordelende nasjonalt inntektssystem gitt små kommuner rom for å ivareta sine oppgaver på linje med større kommuner. Hvilke virkemidler skal sikre at et slikt likhetsprinsipp også ivaretas i forhold til sikring av demokratiske rettigheter også i de større kommunene? Jeg tipper på at et slik svar aldri vil komme, simpelthen fordi denne demokratidebatten har vært ensporet i favør av de små kommuner - der tanker om de store kommuners demokratiske situasjon er nokså fraværende.

I den sonderings- og forhandlingsprosess kommunene nå er inne i, er det ikke de demokratiske kvaliteter med reformen som bør danne en barriere mot handling.

Kjenner jeg kommunene rett er det de materielle motiver for partnerskap som vil stå i forgrunnen.