Svekket selvråderett?

Norge tapte nylig to saker som berører grunnverdier i det norske samfunnet. Bevaring av de nasjonale naturressursene gjennom hjemfallsretten og bevaring av den kristne tradisjonsarv i det moderne Norge gjennom KRL-faget. EFTA-domstolen fant at Norges praktisering av hjemfallsretten var i strid med EØS-avtalen. Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) fastslo at KRL-faget slik det ble praktisert krenket Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK).

Begge avgjørelsene viser at Norge har påtatt seg omfattende folkerettslige forpliktelser som nå konfronterer sentrale verdier og lange linjer i norsk samfunnsliv. Hjemfallsretten har vi hatt i 100 år og utdanning i den kristne tro har vært del av skolepensumet siden 1739 (med fritaksmuligheter siden 1889). Både hjemfallsretten og KRL-faget kan nok bestå, men norske myndigheter har altså praktisert begge samfunnsordninger i strid med våre folkerettslige forpliktelser.

Hva betyr så slike avgjørelser for den nasjonale selvråderetten? Er de problematiske i forhold til det legitime folkestyret? Innebærer de en uforsvarlig maktforskyvning fra våre nasjonale lovgivere til internasjonale overvåkningsorganer? Makt- og demokratiutredningen og Stortingets behandling av den i 2005 satte søkelyset nettopp på disse spørsmålene om forholdet mellom nasjonale myndigheter og overnasjonale overvåkningsorganer. Det er særlig EMD som blir gjenstand for debatt: Tolker den EMK utover det statene i sin tid ble enige om, og knebler den demokratisk debatt? KRL-saken belyser disse praktiske og prinsipielle sidene ved overnasjonal prøvingsrett.

Den norske kritikken om at internasjonale menneskerettigheter «forvitrer folkestyret» har ofte oversett det rettslige grunnlaget for forpliktelsene i EMK, hvilken rolle EMD er ment å inneha fra statenes side, og hvordan EMD i det store og hele forstår og utøver sin rolle.

Den internasjonale beskyttelsen av menneskerettighetene har sitt grunnlag i avtaler (konvensjoner) inngått mellom stater – folkeretten. Konvensjonene tilhører altså det system som regulerer forholdet mellom stater, et system der det tradisjonelt kun var statene som kunne hevde rettigheter og pådra seg forpliktelser – ha status som «rettssubjekter». I kjølvannet av annen verdenskrig erkjente Europarådets stater at det også var i deres egeninteresse å sikre effektiv beskyttelse av enkeltindivider gjennom forpliktelsene i EMK. Etter at menneskerettighetsbeskyttelsen hadde blitt løftet opp på det mellomstatlige planet tok det ikke lang tid før statene erkjente at effektiv beskyttelse krevde at enkeltindivider også ble trukket inn. Individene ble ikke rettssubjekter på linje med statene, men fra kun å være objekter fikk de status som rettmessige «interessesubjekter». Det ble åpnet for at de kunne klage sin sak til organer som overvåker de mellomstatlige avtalene. EMK var den konvensjonen som virkelig forankret og banet vei for denne utviklingen.

Denne utviklingen forandret det tradisjonelle forholdet mellom den nasjonale retten og folkeretten. Men det ble en komplisert utfordring. Statene måtte akseptere direkte overnasjonal innflytelse på interne forhold i mye større grad enn tidligere. Men samtidig måtte kontrollen respektere legitime forskjeller mellom stater med ulike kulturer, institusjoner og rettstradisjoner.

EMDs praksis og tolkningsprinsipper må forstås ut fra denne målsettingen – å sikre en effektiv beskyttelse av enkeltindividet – og ut fra utfordringen om å respektere mangfold. Domstolen søker å balansere disse to med, for det første, respekt for statenes «skjønnsmargin». Statene beholder rom for et visst skjønn om nødvendigheten av å gripe inn i borgernes rettigheter. Og for det andre foretar Domstolen en formålsorientert og «dynamisk» tolkning av konvensjonsrettighetene. Den søker å sikre at rettighetene ikke kun er teoretiske og illusoriske, men praktiske og effektive, og at rettighetene tolkes i lys av samfunnsutviklingen.

Når Domstolen foretar slike tolkninger sammenlikner den de ulike statenes rettssystemer for å se om det finnes felles oppfatninger blant dem. På den måten forsøker EMD å spille den rollen statene har forutsatt, nemlig å sikre individer en effektiv beskyttelse mot statlige overgrep i alle Europarådets stater.

Det er ingen tvil om at Domstolens dynamiske tolkning har gått langt utover det konvensjonsforfatterne hadde i tankene. Dette reiser grunnleggende spørsmål ved EMDs legitimitet. Metoden er ikke fri for risikoer. Det er blant annet viktig å avklare hva slags betydning dynamisk tolkning kan ha for enkeltnasjonenes handlingsrom. Men en slik kritikk og avklaring bør også vise hvordan statene kan oppnå målsettingen om å sikre individer mot overgrep uten at EMD påtar seg en slik rolle.

Er EMD en trussel mot nasjonal politisk debatt? En dom i EMD behøver i alle fall slett ikke føre til at politisk og demokratisk strid forvitrer. Tvert imot kan den stimulere til fornyet debatt om hva slags lover man bør vedta. I slike debatter har EMD bidratt til å endre maktfordelingen, til gunst for en tidligere tapende part.

Likevel vil noen hevde, med Makt- og demokratiutredningen, at disse begrensningene på hva Stortinget kan vedta betyr en innskrenkning av folkestyret. Stortinget må spille på «krympet bane.» Men en slik innvending må begrunnes mye grundigere før vi kan ta den til følge. Et sentralt punkt er om et mest mulig uinnskrenket flertallsstyre er den mest legitime styreform. EMD presenterer sitt eget demokratisyn i KRL-dommen, og dette virker kanskje mer troverdig: «demokrati betyr ikke simpelthen at flertallets syn alltid må få gjennomslag: Man må sikre en balanse som behandler minoriteter rettferdig og tilbørlig, og som unngår at flertallet misbruker sin dominerende posisjon.» EMK ble del av folkeretten nettopp for at den – og EMD – skulle sikre denne balansen.

Vi må erkjenne både fordeler og ulemper med slike folkerettslige bindinger, både i prinsippet, og slik de arter seg konkret gjennom EMK og andre menneskerettighetskonvensjoner. Videre må vi ha klart for oss hvilke krav disse konvensjonene legger på Norge, og kan forventes å legge på Norge i framtida. Disse spørsmålene er viktig å besvare for å vurdere om Norge – og andre land – bør fortsette å ratifisere nye menneskerettighetskonvensjoner og gi noen rettigheter forrang over våre andre lover. Det vi må sammenlikne med er selvsagt hvordan den norske befolkning vil klare seg uten. Men også hvordan en verdensorden uten slik overstatlig prøvingsrett vil arte seg.

Det er ingen tvil om at Domstolens dynamiske tolkning har gått langt utover det konvensjonsforfatterne hadde i tankene.