Unionen skal ha forrang

Det sterke presset som Østerrike er blitt utsatt for fra sine EU-partneres side i forbindelse med regjeringsdannelsen, skyldes naturlig nok en begrunnet frykt for at naziinfisert høyreekstremisme igjen skal vinne terreng. Men et kanskje vel så viktig motiv er behovet for å demonstrere at ethvert EU-lands regjering må føre en politikk som er forenlig med EU-medlemskapets forpliktelser, noe som en altså mener ikke vil være tilfellet om Jörg Haider får bestemme kursen. Én ting er Haiders fremmedfiendtlige holdninger og hans tvilsomme forhold til nazistiske tradisjoner. Grupperinger med et liknende budskap har forekommet i flere EU-land, uten at dette er blitt sett på som noen stor fare for EU som politisk system, fordi slike grupperinger aldri har hatt noen bestemmende innflytelse over medlemslandenes regjeringer. Beslutningsgangen i EU er dessuten slik at den i praksis utelukker enhver form for ekstremisme. # Når tilfellet Haider fra et EU-synspunkt likevel fortoner seg som virkelig faretruende, er det fordi det her dreier seg om regjeringsposisjon for et parti som klart har tatt avstand fra det felles EU-grunnlaget som Østerrike etter egen vilje traktatmessig har godkjent og bundet seg til å respektere. Det vil ramme unionens troverdighet, ikke minst i utvidelsessammenheng, om den tillater et nåværende medlemsland å danne regjering i direkte strid med de normer og prinsipper som den forfekter så sterkt i sine pågående forhandlinger med de sentral- og østeuropeiske landene og med Tyrkia.

Et av Haiders hovedargumenter er at i Østerrike er det østerrikerne selv som skal bestemme politikken. Når folket gjennom frie valg har gitt støtte til hans politiske budskap, så skal ikke andre land komme og fortelle hva som er akseptabelt eller ikke. Dette argumentet har funnet gjenklang utover Østerrikes grenser, også i Norge. De 14 EU-partnernes utspill overfor Østerrike er på flere hold blitt framstilt som udemokratiske og forhastete.

Dersom det dreide seg om internasjonale relasjoner i tradisjonell forstand, kunne et slikt synspunkt ha mye for seg. Det bygger på hevdvunne folkerettslige prinsipper om nasjonal suverenitet og ikke-innblanding i indre anliggender. Østerrike er dessuten et demokratisk land som er kjent for å overholde internasjonale spilleregler på en mønstergyldig måte.

Men nettopp fordi det i dette tilfellet ikke gjelder vanlige internasjonale relasjoner, men en union av til dels overnasjonal karakter, stiller det hele seg annerledes. I EU kan ikke det enkelte medlemsland gjøre som det vil. Det må overholde de regler og forpliktelser som gjelder for unionen som sådan, som alle er ratifisert av de enkelte lands nasjonalforsamlinger. Integrasjonen gjaldt i utgangspunktet bare enkelte økonomiske sektorer, men er blitt stadig mer utbygd og omfatter i dag praktisk talt samtlige sider av økonomien og politikken, også utenriks- og sikkerhetspolitikken.

Allerede før utgangen av 1960-årene var det blitt fastslått som prinsipp at fellesskapsretten skulle ha forrang framfor nasjonal rett i tilfelle det skulle oppstå konflikt mellom disse lovgivningsnivåene. Dette prinsippet gjelder uavkortet innenfor hovedsøylen i EU, dvs. EF-søylen, mens det ikke er formalisert i samme grad når det gjelder de to andre søylene, som ennå ikke er lagt inn under Europadomstolens kompetanse.

Men både den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken (FUSP) og det retts- og indrepolitiske samarbeidet (jfr. Schengen) er ment å være like bindende politisk sett som EF-søylen.

Forutsetningen for at EU skal kunne fungere som union, er at medlemsstatene gir forrang ikke bare til EU-retten, men også til EU-politikken. På områder hvor EU-landene i traktatmessig foreskrevne former har vedtatt en felles politikk eller strategi, plikter medlemsstatene å innordne sin nasjonale politikk i denne unionspolitikken. Fra et unionssynspunkt er FUSP og Schengen minst like viktige områder som det indre marked og den monetære union (ØMU), selv om prosedyrene kan være forskjellige. Jo viktigere områder det er som legges inn under unionens kompetanse, desto mer forpliktende forutsettes den felles politikken å være. Et brudd på en politikk som medlemslandene både i fellesskap og hver for seg har godkjent, vil - om ikke i juridisk, så i hvert fall politisk henseende - være å betrakte som traktatbrudd.

Noen vil kanskje her innvende at det såkalte subsidiaritets- eller nærhetsprinsippet jo er ment å skulle sikre medlemsstatene et større nasjonalt spillerom. Det er riktig, men bare i den grad dette ikke bryter med det som alt er vedtatt som gjeldende grunnlag for unionen. Skulle f.eks. representantene for Haiders parti få gjennomslag i regjeringen for sitt ønske om å stenge all innvandring til Østerrike, ville dette helt klart være et brudd på EUs vedtatte målsettinger om en felles politikk på Schengen-området. Schengen-systemet forplikter Østerrike til på vegne av unionen som helhet å håndheve den felles visum-, asyl- og innvandringspolitikk på den delen av sin grense som nå utgjør en del av unionens yttergrense.

Østerrikes 14 partnere i EU markerte i god tid før regjeringsdannelsen i Wien fant sted at de betraktet en eventuell deltakelse fra Haider-partiets side som uakseptabel. Etter at samlingsregjeringen likevel kom i stand, gjorde de alvor av sin trussel om å «fryse» sine politiske forbindelser med Østerrike. Posisjonene synes uforenlige: På den ene siden heter det at Østerrike som suverent land ikke kan la ytre press få omgjøre resultatet av et demokratisk valg. EU på sin side kan ikke godta at et medlemsland bryter med det felles vedtatte verdigrunnlaget som er nedfelt i traktatene.

Det er første gang en slik konflikt stilles på spissen. Teoretisk kan østerriksk uttreden av unionen fortone seg som eneste «løsning». Men i praksis er et slikt utfall svært lite sannsynlig. Det ville være det verst tenkelige resultat for begge sider. En løsning må derfor finnes et sted imellom de nåværende standpunktene. Men fordi EU umulig kan fire på de grunnleggende prinsippene som gjelder unionen som helhet, er det Østerrike som må bevege seg mest.

Et viktig skritt ble tatt allerede i og med regjeringserklæringen av 3. februar, hvor Østerrikes lojalitet overfor de europeiske verdier og forpliktelser blir understreket. Når Haider likevel et par dager senere personlig går ut med trussel om at Østerrike kan komme til å blokkere vedtak i ministerrådet, kan dette peke i retning av at EU i verste fall kan bli nødt til å suspendere Østerrike fra formell deltakelse i EUs beslutninger. Imidlertid taler ikke Haider på vegne av den østerrikske regjeringen, men formelt sett bare som partileder. Det er regjeringens opptreden det heretter kommer an på. Sannsynligvis kan krisen bare overvinnes ved at regjeringen i sin praktisk-politiske handlemåte i EU-sammenheng beviser sin lojalitet overfor unionens traktater og vedtatte målsettinger på et vis som fører til at den etter hvert gjenvinner sin europeiske troverdighet, slik at EU-sanksjonene kan oppheves. Dette ser også ut til å være regjeringens linje. Mot en slik bakgrunn vil det ikke være overraskende om Østerrike i tiden framover blir en enda sterkere pådriver enn før i integrasjonsprosessen. En slik utvikling ville samtidig bety en svekkelse av Haiders posisjon innad. I motsatt fall risikerer landet å bli mer og mer isolert. Østerrike har intet alternativ til EU-medlemskapet og har heller ingen mulighet til å påtvinge EU sin vilje. I forholdet til EU har derfor Haiders linje ingen som helst utsikt til å lykkes.

Den sannsynligvis viktigste lærdommen en kan trekke av Haider-krisen, er at både nåværende og kommende EU-medlemmers regjeringer heretter vil være nødt til å ta de politiske sidene ved unionsmedlemskapet minst like alvorlig som de økonomiske og markedsmessige. I likhet med fellesskapsretten må også de felles vedtatte politiske retningslinjer og prinsipper gis forrang.