Unionsborgerskap - bare nye klær?

EUs selvbilde er i endring. Behovet for et felles verdigrunnlag tvinger seg fram, ikke minst på grunn av utvidelsen mot øst. De nye medlemslandene vil ha et skrikende behov for økonomisk støtte, som bare vil komme dersom EU-befolkningen er parat til å dele skjebne.

Men solidaritetens grunnlag er spinkelt, og oppslutningen om EUs politikk blant folk flest må fostres. For når EU pålegger plikter vil folk naturlig nok spørre med hvilken rett EU kan kreve oppslutning og offer. EUs verdigrunnlag må derfor fram i dagen.

For å øke befolkningens tillit og oppslutning står valget mellom nasjonsbygging av klassisk type, eller unionsborgerlinjen: å bygge på et smalere fellesgods av politisk kultur og rettsregler om likeverd og statsborgerskap. Kritikerne hevder at det første er betenkelig og usannsynlig, mens det andre er utilstrekkelig.

Nasjonsbyggerne mener at EUs innbyggere må oppleve seg som medlemmer av en nasjon. EU må bygge på den felles historien, fellesverdiene og sporene av et europeisk «folk», for å fremstå som virkeliggjøringen av den europeiske idé. Men denne strategien vil ikke føre fram, frykter mange, av tre grunner. Medfølelsen må strekkes for langt om den skal dekke hele det europeiske kontinent. Nasjonalfølelsen kan ikke gro uten et europeisk offentlig rom, uten felles språk, medier, partier og pensum. Og i tillegg vil dagens stater stritte mot, fordi lojalitetsbåndene mellom innbygger og nasjonalstat trues.

Alternativet består i å avvise det nasjonale ideal for EU, og avblåse den ukritiske jakten på en europisk arv. De kyniske minner også om at arven ikke bare omfatter menneskerettigheter, konstitusjonalisme, demokrati og toleranse - men også religionsforfølgelse, rasehat og tøylesløs nasjonalisme. Det som trengs er ikke et europeisk hjem, men et hus. Og det som måtte trengs av grunnvoll kan ikke bare graves fram og brukes for et rettferdig EU. Det som måtte være av arv må vurderes kritisk.

Artikkelen fortsetter under annonsen

Unionsborgerlinjen avviser at det felles europeiske verdigrunnlaget kan finnes i historien, og satser isteden på at fellesgodset må bygges, i form av unionsborgerskap med menneskerettigheter og demokrati i EU. Også dette standpunktet blir utfordret: Det spørs om dette tynne innholdet duger som verdiplattform, og det er uklart om EU kan komme dit fra der unionen er i dag.

La oss starte med dagens situasjon. Statsborgere i EU-land er også såkalte unionsborgere. Foreløpig er dette unionsborgerskapet lite verd, og for anemisk til å skape patriotisk glød. Innenfor en stat fungerer statsborgerskapets sivile og demokratiske rettigheter til å verne mot statsmakten og til å styre den. Til sammenligning er EUs bidrag til innbyggernes menneskerettigheter tynt. EU gir ikke noe nytt vern for enkeltindividet, for menneskerettighetene blir allerede sikret på nasjonalt, europeisk og internasjonalt nivå uten EUs hjelp. Tvert imot hevder mange at EU selv må underlegges menneskerettighetskrav.

Skal EU fortjene oppslutning og tillit fra befolkningen, må mer til enn slike garantier mot maktmisbruk. Den gjengse innbygger må også ha medinnflytelse og innsyn. Men unionsborgerskapet gir ikke mye innflytelse, i alle fall ikke ennå. De politiske rettighetene er få og ofte overflødige. Riktig nok kan alle unionsborgere delta og stille til valg på Europaparlamentet og i kommunevalg uansett hvor i EU de måtte bo. Men Europaparlamentet har lite makt, og retten til å stemme i bostedskommunen har mange land allerede vedtatt. Verdien av de politiske rettighetene er altså beskjeden.

Nå kan det tenkes at det kan bli mer folkestyre i EU etter hvert. Siden EU begrenser medlemsstatenes valgmuligheter, tar mange til orde for økt demokratisk innflytelse i EUs organer. Men det er vanskelig å se hvordan EU-demokratiet kan erstatte behovet for felles verdier og historiske erfaringer.

Hva skal en demokratisering av EU bestå i? Minstekravene må være økt innsyn og makt til folkevalgte organer, for innenfor dagens krattskog av beslutningsorganer er det tilnærmet umulig å stille EU-politikere og forvaltningen til ansvar.

I tillegg mener mange at EU bør ha demokratiske ordninger tuftet på nasjonalstatenes løsninger, med maktfordeling, fri offentlig debatt, og flertallsstyre. Men det er ikke opplagt at den europeiske politiske orden kan dannes på nasjonalstatens lest. Nasjonale ordninger bygger på historisk erfaring som ikke uten videre kan overføres til EU. To eksempler: EU-institusjonene skal dele myndighet med medlemsstatene, men slike føderale løsninger er ukjente i de fleste europeiske land. For det andre er de små statene overrepresentert i besluttende organer. Store og små land strides om dette er i samsvar med den grunnleggende - europeiske - normen om alle innbyggeres likeverd. Unionsborgerlinjen kan altså ikke bygge på felles europeiske erfaringer og verdier for å demokratisere EU.

Mangelen på felles verdier blir kritisk når man ser på føderale demokratimodeller for EU. Riktig nok har nasjonalstatene fått gehør for subsidiaritets- eller «nærhets»-prinsippet, at beslutninger skal tas så nær innbyggerne som mulig. Men så lenge det er stor uenighet om EUs formål, kommer man ikke langt. For eksempel går debattene hissig om det er regionene, nasjonalstatene eller EU som bør ha ansvaret for sosiale rettigheter, utjevning av levekår, eller tiltak mot arbeidsløshet. Uenigheten om disse verdispørsmålene blir et høne-og-egg-problem for unionsborgerlinjen: Mangelen på felles verdigrunnlag skal bøtes med økt demokrati, og demokratiske ordninger må velges i lys av den riktige ansvarsfordelingen - men svarene på ansvarsfordelingen krever enighet om grunnleggende verdier og mål i EU, en enighet som ennå ikke finnes, men som demokratiseringen var ment å skape.

Unionsborgerskapet, med menneskerettigheter og et demokratisk EU kan kanskje opprettholde tilliten til en europeisk politisk orden når den først er etablert. Men unionsborgerlinjen kan ikke skape verken institusjonene eller oppslutningen.

Så hva må til for at EU skal utvikles til en rettferdig politisk orden? En løsning er at myndighetene på nasjonalt og EU-nivå viser hvordan EU kan sikre likeverd og det europeiske felles vel. Noen fester sin lit til en EU-grunnlov, som kan motvirke EUs fokusering på markedsfriheter, og som kunne gi bedre oversikt over ansvarsfordelingen mellom EU og nasjonalstatene.

Men de tre innvendingene mot nasjonsbyggerne må også besvares. Kan EU oppnå solidaritet og likeverd uten nasjonalfølelelse, bare basert på oppslutning om en grunnlov, menneskerettigheter og demokratiske ordninger?

Det blir for det første hevdet at medlidenhet og solidaritet bare fungerer lokalt, og at EU er for stort. Mot dette sier forkjemperne at velferdsstatsidealer og solidaritet også finnes i de store europeiske statene, der følelsesmessige bånd mellom alle er umulig. For det andre innvendes at selv de store europeiske statene tross alt har felles språk, og medier, partier og skoler som binder innbyggerne sammen. Dette mangler på europeisk nivå. Forsvarerne viser til Sveits, som fungerer uten felles språk. Og tross alt skal europeisk offentlig debatt og politikk bare supplere medlemsstatene, og ikke erstatte dem. For det tredje spør mange seg om det er psykologisk mulig å føle seg forpliktet til to politiske enheter samtidig, både til egen stat og til EU. Ja, hevder unionsborgerlinjen: Doble bånd kan man leve med, se bare på føderale stater. Men det krever en ryddig fordeling av myndighet og entydige beslutninger, slik at innbyggerne slipper motstridende krav.

For at folk flest skal slutte opp om EU, må altså unionen fremstå som en rettferdig politisk orden. Utfordringene består i både å endre EU, og forklare hvordan EU fremmer det europeiske felles vel gjennom en maktfordeling innbyggerne anser som rettferdig. Da må EU forandres dit hen at unionsborgerskapet er verd å ha, og denne forandringen må formidles på en tillitvekkende måte. Skal denne strategien lykkes, krever det politisk lederskap som det står respekt av.