Velferdsstat og innvandring

VELFERDSSTATEN er under press. Det er også innvandringspolitikken. Men henger velferdspolitikk og innvandringspolitikk sammen? Ja. Velferdspolitikken virker styrende på innvandringspolitikken, og innvandringspolitikken får konsekvenser for velferdsstaten. Til tross for dette, og til tross for at nordisk velferdsstatsforskning er høyt utviklet, har det vært forbausende lite forskning som eksplisitt har tematisert forbindelseslinjene mellom innvandring og velferdsstat i de nordiske landene. Dette er konklusjonen på en kunnskapsgjennomgang vi har utført for Nordisk Ministerråd.

Velferdsstaten har vært en helt sentral premissgiver for hva slags innvandringspolitikk det har vært mulig å utvikle i Norden. Sjenerøse, inkluderende velferdsordninger og høye ambisjoner for servicenivå og utjevning har blitt ansett som uforenlig med omfattende innvandring. De nordiske landene har derfor lagt seg på en linje med relativt restriktiv innvandringsregulering, samtidig som landenes inkluderende universelle velferdsstatsmodeller har gitt omfattende rettigheter til de som faktisk har lykkes med å innvandre til Norden.

SPØRSMÅL stilles i økende grad om hvorvidt denne tøff-utad-snill-innad-modellen har vært vellykket. I hele Europa erfarer man at en restriktiv kontrollpolitikk allikevel har medført innvandring av et ikke ubetydelig omfang. Og i ambisiøse velferdsstater som de nordiske ser man klare ulikheter mellom den ikke-vestlige innvandrerbefolkningen og den innfødte majoriteten. De fleste velferdsindikatorer synes å peke i innvandrerbefolkningens disfavør - sysselsettingen er lavere, flere er fattige, avhengigheten av sosialhjelp er høyere og mer langvarig. Dette er en situasjon som ikke bare går på den ambisiøse velferdsstatens stolthet løs, den kjennes også på pungen. De internasjonalt sett sjenerøse støtteordningene som preger den nordiske modellen er basert på høy arbeidslivsdeltakelse i befolkningen. Om store grupper, det være seg innvandrere eller alderspensjonister, blir stående utenfor arbeidsmarkedet kan systemets bærekraft, legitimitet og befolkningens betalingsvillighet utfordres.

Men er de nordiske velferdsstatene selv medansvarlige for denne situasjonen? Har de ikke iverksatt nok tiltak? Har målrettingen av tiltakene vært utilstrekkelig? Eller har faktisk egenskaper ved selve den nordiske velferdsstatsmodellen bidratt til denne situasjonen? Det har i liten grad vært forsket på disse problemstillingene, og i den grad det har skjedd så er konklusjonene omstridte. Her presenterer vi noen sentrale problemstillinger i skjæringspunktet mellom innvandring og velferdsstat - med oppfordring om mer forskning og om en åpen debatt bygget på kunnskap og tvisyn.

Den universalistiske velferdsmodellen, som gir rettigheter til alle, representerer et oppgjør med veldedighetstenkningen. Tilgang på en viss sosial standard skal sees som en rettighet og ikke en almisse. Behovsprøving har gjerne blitt ansett som fornedrende og særtiltak som stigmatiserende. Samtidig kan innvandreres behov være annerledes enn majoritetsbefolkningens, slik at målretting fra tid til annen er nødvendig. Egne introduksjonsprogrammer for nyankomne innvandrere vil, for eksempel, nødvendigvis måtte ta form av særtiltak på siden av det ordinære velferdstilbud. En mulighet, som ble forsøkt i den svenske Storstadssatsningen, er å knytte målrettingen til hele bydeler fremfor å trekke frem de etniske minoritetene spesielt. Hvordan de nordiske velferdsstatene bør balansere mellom universelle rettigheter og mer målrettede tiltak i forhold til innvandrerbefolkningen vil uansett være en betydelig utfordring fremover.

Noen forskere har vært opptatt av de incitamentstrukturer velferdsstaten bidrar til å konstruere gjennom sine overførselssystemer. I Danmark har det for eksempel blitt vist at innvandrere har mindre å vinne på å gå ut i jobb fremfor å motta sosialstøtte enn majoritetsbefolkningen. Fordi ikke-vestlige innvandrere hovedsakelig har tilgang til det lavest betalte segmentet av arbeidsmarkedet blir differansen mellom sosialstøtte og arbeidsinntekt mindre for dem enn for majoritetsdanskene - med påfølgende negative effekter for arbeidsmarkedstilknytningen. I Norge finnes derimot (mindre omfattende) forskning som tyder på at innvandrere, hvis de har valget, likevel velger å jobbe.

UT FRA ET RENT økonomisk perspektiv ligger det snublende nær å konkludere med at lavere sosialstøttesatser ville styrke incentivet til å jobbe. Fra et samfunnsborgerperspektiv kan det imidlertid være utilstrekkelig å gjøre en velfungerende velferdsstat til et spørsmål om økonomiske incitamentstrukturer. Velferdsstaten skal jo også fremme integrasjon gjennom likhet og likeverd, og da er det ikke sikkert at knappe velferdsytelser med påfølgende økt sysselsetting vil være veien å gå. I det minste må incitamentstrukturene suppleres og kombineres med forsvarlige minimumsytelser for hele befolkningen - hvis man vil opprettholde det tradisjonelle reisverket for velferdsstatene i Norden. Rettighetsmodellen handler ikke bare om økonomisk overlevelse, men om tilgang på ressurser som skaper aktive borgere som er i stand til å øve innflytelse på egne liv.

Et annet brennbart tema omhandler forskning og hypoteser knyttet til betydningen av ulike velferdsregimer for tilstrømningen av innvandrere. Bidrar sjenerøse velferdsordninger til høyere innvandringspress? Og omvendt, kan innstramninger fungere avskrekkende på potensielle immigranter? Dette er vanskelig å belegge datamessig. Det er imidlertid flere forhold som de facto fungerer som belegg for europeiske og nordiske politikere i dette feltet. Det har vært en klar tendens siden 90-tallet at det kuttes ned på velferdsgoder - det være seg støtte til livsopphold eller språkkurs - som tilbys asylsøkere under søknadsbehandlingen. På den andre siden, eksempler som USA antyder at gunstige forhold på arbeidsmarkedet kan være vel så viktige for potensielle migranter som velferdsordninger.

AV OG TIL kan det være ønskelig å fungere som en magnet. Siden midten av 90-tallet har europeiske land, også de nordiske, i stigende grad etterspurt utenlandsk arbeidskraft. Kan gode velferdsordninger være ett mulig lokkemiddel i kampen for å tiltrekke seg ettertraktet arbeidskraft? Det er heller ikke forsket mye på innvandreres bidrag til velferdsproduksjonen i de nordiske landene, til tross for at mange innvandrere har gått inn som sårt tiltrengt arbeidskraft i en presset omsorgsektor og til tross for at mange virksomheter allerede driver aktiv rekruttering av utenlandsk arbeidskraft.

Gjennom problemstillinger som disse åpner innvandring og velferdsstat seg som et stort og utfordrende forskningsfelt i Norden. Vår utfordring går både til forskersamfunnet og de bevilgende myndigheter. Her er det behov både for gode ideer og innovative prosjekter og for økonomiske ressurser til å gjennomføre dem.