Virker innvandrerkvotering?

I sin streben etter å ta innvandreres og flyktningers vanskelige situasjon på alvor har regjeringen, ved statsråd Elbjørg Løwer, nylig lansert et forslag om moderat kvotering av innvandrere i arbeidslivet.

Erkjennelsen av at innvandrere møter særlig store problemer, samt ønsket om å handle for å gjøre noe med dette er viktige signaler. Den gode viljen til tross, det er grunn til å spørre om hvor effektiv kvotering vil være, om mulige utilsiktede konsekvenser, samt om det finnes bedre forslag.

Ledigheten blant innvandrere har gått ned de siste månedene. Det skulle også bare mangle, i et arbeidsmarked preget av stor mangel på arbeidskraft. Det bekymringsfulle er at selv i denne situasjonen er tusener av innvandrere fremdeles uten jobb. I januar spådde arbeidsdirektør Ted Hanisch at ledigheten blant innvandrere ville halveres i løpet av året. I Dagens Næringsliv 12.9.1998, går det fram at han har endret oppfatning. Nå tror han ledigheten for innvandrere vil stige utover høsten. Arbeidsdirektørens spådommer er i overensstemmelse med tidligere forskning som viser at innvandrere er de siste som kommer inn på arbeidsmarkedet i oppgangstider, og de første som går ut når tidene blir dårligere.

Den norske integreringspolitikken har som eksplisitt målsetting at etniske minoriteter skal ha samme muligheter til deltagelse både i arbeidsmarkedet og i samfunnet forøvrig som det etniske nordmenn har. Formelt sett er det få begrensninger på etniske minoriteters muligheter til å delta i det norske arbeidsmarkedet. I praksis viser det seg at begrensningene er betydelige: Ledighetstallene tyder på at det er generelt vanskelig for innvandrere å finne arbeid i Norge. Spesielt innvandrere med høy utdanning møter tilsynelatende uoverstigelige hindre i jakten på å finne en jobb som svarer til de kvalifikasjonene de har.

Forslaget om kvotering har en parallell i de nye bestemmelsene i arbeidsmiljøloven, som eksplisitt forbyr diskriminering på grunnlag av bl.a. etnisk bakgrunn. Begge forslagene er tenkt å kompensere for de spesielle problemene arbeidssøkere med minoritetsbakgrunn møter. Felles for tiltakene er at de retter fokus mot ansettelsessituasjonen. For at de skal kunne ha noen effekt må de enten kunne påvirke arbeidsgiveren til å velge en innvandrer dersom en innvandrer og en nordmann har like kvalifikasjoner, eller avskrekke arbeidsgiveren fra å unnlate å ansette en innvandrer som han eller hun egentlig vet er bedre kvalifisert enn den norske arbeidstakeren som ellers ville ha fått jobben. Begge tiltakene forutsetter med andre ord at arbeidsgiveren har en rangering av arbeidssøkerne mer eller mindre klart for seg.

Vi syns det er viktig å advare mot å knytte for store forhåpninger til effektene av loven mot diskriminering og av eventuelle kvoteringsordninger. Dette skyldes at et av hovedproblemene for innvandrere er å synliggjøre hva de kan på en måte som er begripelig for norske arbeidsgivere. All den tid loven og kvoteringen hviler på tiltak som først iverksettes dersom to «søkere stiller likt», ligger det implisitt en forutsetning om at det er uproblematisk å sammenlikne søkere. Vi vil hevde at det nettopp er der ett av hovedproblemene ligger: De fleste norske arbeidsgivere har små forutsetninger for å vurdere kompetansen til personer som har tatt sin utdanning i utlandet. I tillegg har mange av dem en tendens til å tillegge personer som ser annerledes ut enn etniske nordmenn, egenskaper som gal eller manglende utdanning, kulturelle og religiøse særegenheter, lite kjennskap til norsk arbeidsliv, samt dårlige norskkunnskaper.

Det avgjørende spørsmålet er selvsagt hva som gjør at arbeidsgiverne tenderer til å velge etnisk norske arbeidssøkende framfor søkere med minoritetsbakgrunn. Det er grunn til å tro at arbeidsgiverne velger den søkeren de antar er best kvalifisert for jobben. Det er lite sannsynlig at norske arbeidsgivere er så dumme (eller rasistiske) at de med vitende og vilje påfører seg selv det tap i fortjeneste det medfører å ikke ansette den best kvalifiserte søkeren, selv om vedkommende skulle tilhøre en etnisk minoritet. Når høyt kvalifiserte innvandrere likevel gang på gang taper i ansettelsesprosessen, er det grunn til å mistenke at dette først og fremst skyldes et informasjonsproblem: Norske arbeidsgivere vet ikke hva innvandrerne kan, og det vurderes gjerne som for dyrt og tidkrevende å finne det ut.

Fokus på lovbestemmelser mot diskriminering og kvoteringsordninger vil kunne flytte oppmerksomheten bort fra årsakene til forskjellsbehandlingen og over til symptomene. Tiltak som bidrar til å oversette innvandrernes formelle og uformelle kvalifikasjoner til en form norske arbeidsgivere forstår er etter vår oppfatning ikke bare viktig i seg selv, men også en forutsetning for at tiltak som kvotering eller lovbestemmelser mot diskriminering skal kunne gjennomføres. I denne sammenhengen er prøving og godkjenning av utdanninger fra andre land selve krumtappen.

Godkjenningsordningene som finnes i dag er tungrodde og fordrer god kjennskap til den eksisterende praksis. I lov om universiteter og høyskoler går det fram at den enkelte utdanningsinstitusjon skal godkjenne utdanning fra utlandet. Søknaden sendes Informasjonssenteret for internasjonal utdanning (NAIC), som videresender den til institusjonen som gir tilsvarende utdanning i Norge. Når det gjelder fagutdanning, er det yrkesopplæringsnemnda i den enkelte fylkeskommune som er ansvarlig. I november 1997 uttalte statsråd Lilletun at man var i gang med å se på ordningene. Hvor langt man har kommet med dette arbeidet vites ikke. I andre land, f.eks. Australia og USA, har lignende ordninger vært i bruk i lengre tid.

Med det hevder vi ikke at bedre godkjenningsordninger vil løse alle problemer. For eksempel er språkkunnskaper like fullt et avgjørende hinder. Dessuten er mange arbeidsgivere skeptiske til hvordan innvandrere vil inngå i arbeidsmiljøet og hvordan kundene vil reagere på fremmedartet utseende osv. Dette er samtidig situasjonelle og skjønnsmessige forhold som gjør det nær sagt umulig å bevise at en innvandrer er diskriminert, eller at kvotering skulle vært brukt. Vi tror derfor at de nye ordningene snarere vil endre begrunnelsene som gis, enn beslutningene som fattes.

Det er flere forhold som må trekkes inn i vurderingen av kvoteringsordningen. På den ene siden ville det være svært verdifullt å få innvandrere inn i arbeidsmarkedet og gjerne i sentrale stillinger. Forskning tyder på at erfaringer med innvandrere er det mest effektive middelet til å bekjempe fordommene. For andre innvandrere vil også kvotering kunne ha en indirekte positiv effekt ved å synliggjøre at det er mulig å lykkes og således tjene som effektive rollemodeller. På den andre siden er det viktig å se de utilsiktede og negative effektene av en slik ordning. Det viktigste er at mange trolig vil reagere på at innvandrere prioriteres framfor nordmenn. På den måten vil ordningen kunne bidra til å bygge opp under fordommene. Dette blir særlig akutt i tider hvor det er knapphet på arbeid.

Samtidig er det for passivt å knytte alle forhåpningene til at vi må gjøre noe med holdningene. Utfordringen er derfor å utforme ordninger som gjør at arbeidsgivere forstår kompetansen alle arbeidssøkere har, uansett om det er en innvandrer eller en norsking. Kompetansen må synliggjøres. Vi vil her framsette tre forslag til umiddelbar handling:

For det første, at partene i arbeidslivet og de sentrale myndigheter tar et nytt initiativ til å utvikle ordninger for oversetting og godkjenning av utdanning. Etter vår mening bør dette gis absolutt første prioritet. Vi erkjenner at dette er en vanskelig sak med flere konflikterende interesser. Det er likevel avgjørende at temaet ikke dysses ned, men at partene i arbeidslivet, det politiske miljø, og de ansvarlige fagdepartementer griper utfordringen og faktisk søker å realisere potensialet i befolkningen i det som gjerne omtales som et kompetansesamfunn.

For det andre, midler til tiltak som er spesielt rettet mot innvandrere bør ikke reduseres i tider med et godt arbeidsmarked. Tvert om! I oppgangstider bør midlene til tiltak for innvandrere økes. Dette er tidspunktet hvor alt må settes inn på å få flest mulig innvandrere i arbeid - om vi ikke får innvandrere i arbeid i slike tider, når skal det da skje? Det er dessuten sentralt at den yrkeserfaringen innvandrerne har blir dokumentert.

For det tredje, en lovhjemling av at alle innvandrere som er kvalifisert for en jobb skal innkalles til intervju (innenfor rimelighetens grenser, dersom det skulle komme et ras av søknader). Dette forslaget forutsetter ikke den samme grad av sammenlignbarhet av kvalifikasjoner som kvotering og påvisning av diskriminering gjør. Det gjør det videre unødvendig for innvandrere å skifte navn for å bli innkalt til intervju. Ordningen vil samtidig legge forholdene til rette for at arbeidsgivere faktisk blir nødt til å forholde seg direkte til innvandrere som arbeidssøkere, samtidig som man ikke fratar dem beslutningsmyndighet - eller ansvar.

Diskriminering på arbeidsmarkedet, forstått som at innvandrere taper mot reelt sett mindre kvalifiserte nordmenn i konkurransen om jobbene, er utbredt i Norge. Manglende sammenligningsgrunnlag for arbeidsgiverne er en av forklaringene på dette, men etter 20 års diskusjon av godkjenningsordninger for utdanning fra utlandet kan det knapt sies å være en unnskyldning.