EKSPERT: Knut-Inge Klepp er direktør ved Folkehelseinstituttet og professor i ernæring ved Universitetet i Oslo
EKSPERT: Knut-Inge Klepp er direktør ved Folkehelseinstituttet og professor i ernæring ved Universitetet i OsloVis mer

Meninger

Professor advarer mot halloween: - Få tenker på hvor vondt mange barn har det etterpå

- Det beste som kan skje med altfor mye godter i bøtta, er at barna kan bli kurert.

Jeg har lyst til å starte med to ting: Først si at jeg synes folk skal tenke på halloween onsdag som en finfin dag for å vektlegge det spennende og sosiale som mange barn forbinder med denne datoen. Så vil jeg advare mot halloween til alle som tenker på å lesse seigmenn, sjokolade og annet snop i bøttene på barna som ringer på døra. Få tenker på hvor vondt mange barn har det etterpå, enten de er hypre, har vondt i magen eller sliter med å sove grunnet sukkeroverdosen …

Som del av budsjettforliket sist høst, økte Stortinget avgiften på brus, sjokolade- og sukkervarer. Dette har ført til skarpe reaksjoner fra næringslivet. NHO Mat og drikke brøt samarbeidet med myndighetene om å redusere sukkerinntaket, og avgiftsøkningen er klaget inn for EØS-avtalens tilsynsorgan ESA. Hvorfor reageres det så sterkt, og hvorfor er prisvirkemiddelet et godt tiltak for å redusere sukkerinntaket spesielt blant barn og unge?

Sukkerforbruket

I Norge har forbruket av sukker gått ned fra om lag 43 til 27 kilo per innbygger per år siden år 2000. Innholdet av tilsatt sukker er redusert fra 17 til 12 energiprosent i samme periode, men fortsatt er sukkerinntaket høyere enn anbefalt. Helsedirektoratet anbefaler at maks 10 prosent av energien kommer fra tilsatt sukker. Ifølge WHO vil en reduksjon til under 5 prosent av totalt energiinntak fra tilsatt sukker gi ytterligere helsemessige fordeler. Barn og unge har spesielt høyt sukkerinntak, samtidig som de også er mest utsatt for de negative helsekonsekvensene ved å få i seg mye energi gjennom næringsfattig mat og drikke.

Resultatene fra de nasjonale kostundersøkelsene viser at de største kildene til tilsatt sukker blant barn og ungdom er søtsaker og søtet drikke (inkludert saft, nektar og brus). Disse to matvaregruppene alene utgjorde mellom 50 og 70 prosent av tilsatt sukker for 9-åringer (4.-klassinger) og 13-åringer (8.-klassinger) i 2015-2016. Allerede blant 4-åringer ser vi at dette er de to viktigste kildene til sukker.

Regjeringens handlingsplan for bedre kosthold, Nasjonal handlingsplan for bedre kosthold 2017–2021: Sunt kosthold, måltidsglede og god helse for alle!, har som mål å redusere befolkningens inntak av tilsatt sukker. Målet er å halvere andelen 15-åringer som ofte (5 ganger i uka eller oftere) spiser godteri eller drikker sukkerholdig drikke.

Norske sukkeravgifter

Det som gjerne omtales som «sukkeravgiften» er i dag egentlig tre ulike avgifter:

• Avgift på sjokolade og sukkervarer ble innført allerede i 1922 som en ren luksusavgift.

• To år seinere fikk vi en avgift på kullsyreholdige alkoholfrie drikkevarer. I 1987 ble det også innført avgift på kullsyrefrie søtede drikkevarer, og fra 2007 omfatter avgiften på alkoholfrie drikkevarer alle drikkevarer som er tilsatt sukker eller søtstoff.

• I 1981 ble det innført en sukkeravgift som først og fremst omfatter sukker til husholdningsformål, inkludert storhusholdninger.

Innføring av disse avgiftene var begrunnet i statens behov for inntekter, og ‘luksusprodukter’ som sjokolade og kullsyreholdig drikke var gode kandidater. Men allerede i 1975, i den første stortingsmeldingen om mat og ernæring, drøftes pris som et viktig virkemiddel i ernæringspolitikken. Dette følges opp i meldingen fra 1981, og det pekes der på at sukkeravgiften som foreslås innført, vil kunne bidra til å dempe forbruket.

Sukkeravgiftene er ved flere anledninger justert, og som del av budsjettforliket høsten 2017, vedtok Stortinget å øke disse særavgiftene. Fra og med 1.1.2018 ble avgiften på sjokolade og sukkervarer satt opp med 82,9 prosent (fra kr 20,19 per kg til kr 36,92), avgiften på alkoholfrie drikkevarer økte med 42,2 prosent (fra kr 3,34 per liter til kr 4,75), mens sukkeravgiften gikk opp med 1,5 prosent (fra kr 7,81 per kg til kr 7,93).

Effekten av avgiftene

Det er i dag omfattende forskning som peker på den positive effekten avgifter kan ha for å redusere forbruket av produkter som tobakk, alkohol og sukkerholdig drikke, og dermed forebygge sykdom og for tidlig død. Konklusjonen er at avgifter er et «underused instrument for the prevention of premature death and disease». Når det gjelder kosthold, er det etter hvert omfattende internasjonal forskning på effekten av å innføre avgifter på sukkerholdig drikke. En systematisk gjennomgang av tilgjengelig litteratur konkluderte i 2016 med at økt avgift på sukkerholdig drikke bidrar til å øke prisen på slik drikke, og at det fører til et redusert energiinntak som vil forebygge økt overvekt på befolkningsnivå. WHO kom til tilsvarende konklusjon: dersom avgiften økes slik at utsalgsprisen økes med 20 prosent eller mer, vil det føre til mer enn en proporsjonal reduksjon i forbruket av sukkerholdig drikke og bidra til forbedret ernæring og redusert overvekt, fedme og ikke-smittsomme sykdommer. Nyere studier viser at avgift på sukkerholdig drikke når ut til bredere befolkningsgrupper og med større effekt enn individbaserte intervensjoner med mål om å endre atferd (i eller utenfor helsesektoren), og tiltak som kombinerer skatter og subsidier reduserer sosial ulikhet i spisevaner.

Selv om det pekes på behovet for flere studier, spesielt på langtidseffekten av avgiftsøkninger, løfter WHO, inkludert deres kommisjon for «Ending Childhood Obesity», fram avgift som et av de viktigste virkemidlene for å redusere overvekt, fedme og ikke-smittsomme sykdommer. World Cancer Research Fund International som nylig kom med sine oppdaterte kostråd for å forebygge kreft og andre ikke-smittsomme sykdommer, slår også fast at «SSB [Sugar Sweetened Beverage] takses have been shown to be effective and should be a key component of a comprehensive approach to prevent and control diet-related NCDs».

Bruk av sukker i matvareindustrien

Gitt de tydelige anbefalingene om redusert inntak både nasjonalt og internasjonalt, samt langvarige forsøk på å engasjere og ansvarliggjøre matvareindustrien, kan det virke pussig at bruken av sukker er så omfattende i framstilling av ferdigmat, og at sukkerholdige produkter i så sterk grad er det som markedsføres – også overfor barn. WHO la i fjor fram en rapport hvor de belyser hva som er driverne for den omfattende bruken av sukker. Undersøkelsen inkluderte intervju av representanter fra produksjonskjeden, det vil si fra produksjon, handel og foredling av sukker, samt mat- og drikke produksjon og fra detaljhandelen. Her ble det blant annet pekt på at:

• Sukker vurderes som «gullstandarden» for søtsmak: Nye søtstoffer kan per i dag ikke konkurrere med sukker når det gjelder smak blant forbrukerne, og spesielt barn har en sterk preferanse for det søte.

• Konkurranseevnen blant produsenter og forhandlere: Den tøffe konkurransen i bransjen gjør at det vurderes som risikabelt å redusere sukkerinnholdet. Flere ser behovet for regulering slik at konkurransevilkårene blir de samme for alle aktørene, og at en unngår at de som går foran og frivillig reduserer sukkerinnholdet, taper i konkurransen.

• Man vil opprettholde valgmuligheten for forbrukeren: En stor andel av kundene er ikke opptatt av helse og sunt kosthold og disse foretrekker ofte søtere produkter. Dermed reduseres sukkerinnholdet først og fremst i produkter som appellerer til de som er opptatt av å spise sunt.

• Sukker bidrar med viktige funksjonelle kvaliteter i matvarer: Foruten smak, påvirker tilsatt sukker både matens tekstur og utseende, og det påvirker holdbarhet og grad av fermentering. Dermed er det også vanskeligere å finne gode alternativer som dekker alle disse funksjonene.

• Sukker er billig og lett tilgjengelig fra en rekke ulike kilder.

• Bekymring blant forbrukerne knyttet til kunstig søtning: Både når det gjelder smak, funksjonelle kvaliteter og regulering er det en rekke forhold som gjør bruk av kunstige søtningsstoffer mindre attraktivt for industrien enn bruk av sukker. I tillegg er det mange forbrukere som er skeptiske til helseeffekten av kunstige søtningsstoff og blant de mer helsebevisste går trenden i retning av naturlige ingredienser og ikke det som oppleves som kunstig.

Fra priskrig på smågodt til krig om avgift

I 2014 etablerte helse- og omsorgsministeren en næringslivsgruppe med de største aktørene innen matvarebransjen, inkludert representanter for næringsorganisasjonene, dagligvarebransjen og produsentene av mat og drikke. Målet var å identifisere og samarbeide om gjennomføring av tiltak for å bedre kostholdet i tråd med nasjonale anbefalinger og internasjonale forpliktelser. I desember 2016 signerte aktørene en intensjonsavtale med konkrete mål for reduksjon av sukker, salt og mettet fett i mat og drikke.

Tidligere samme år hadde det vært omfattende prisdumping på godteri til påske, og bransjen ble sterkt kritisert fra helsehold, ikke minst fra frivillig sektor. Overraskelsen var derfor stor da det allerede høsten 2017 i forbindelse med halloween på nytt ble priskrig og billigsalg på godteri. Ernærings- og folkehelsemiljøene var oppgitt over dagligvarebransjens dobbeltmoral og sentrale fagfolk uttalte blant annet at smågodt til gi-bort-priser utgjør en stor fare for mange utsatte barn som ennå ikke har utviklet fedmeproblemer.

Støyen omkring priskrigen på smågodt ble imidlertid puslete i forhold til den stormen som kom da budsjettforliket ble presentert i november 2017. Avgiftsøkningen - og spesielt omfanget - kom overraskende på næringslivet, som reagerte med sjokk og vantro. At regjeringen valgte å balansere budsjettet ved hjelp av disse avgiftene ble sett på som et brudd på samarbeidet mellom matbransjen og helsemyndighetene. NHO Mat og drikke valgte derfor å bryte samarbeidet med myndighetene om å redusere sukkerinntaket, og avgiftsøkningen er klaget inn for EØS-avtalens tilsynsorgan ESA.

Hovedinnvendingen er at økte norske avgifter bidrar til økt konkurranse fra Sverige med økt grensehandel og direkte import via Internett. Kravet fra NHO Mat og drikke er derfor å reversere avgiftsøkningen til regjeringens opprinnelige 2018-forslag og at 350-kronersgrensen for avgiftsfri privatimport avvikles.

Det rettes også kritikk mot utformingen av avgift på sjokolade og sukkervarer. Matmarkedet har endret seg siden denne ble innført i 1922, og den treffer i dag bare en del av de matvarene som bidrar med tilsatt sukker i kostholdet. Videre argumenteres det fra ulike hold at ettersom sukkerfri brus ikke bidrar til økt overvekt, bør den ikke rammes av avgiften på alkoholfrie drikkevarer.

På denne bakgrunn har NHO Mat og drikke formulert følgende kriterier som de mener bør ligge til grunn for særavgifter: • De må være forutsigbare for næringslivet, og ikke svekke bedriftenes konkurranseevne. • Avgiftene må være harmonisert med avgiftssystemet- og nivået i EU-landene, og med særlig vekt på Norges naboland.

• Avgiftene må ha en vitenskapelig og/eller faglig begrunnelse og virkning.

• Avgiftene må ha en ikke-fiskal begrunnelse (det vil si et formål utover det å skaffe inntekter til staten).

Mens det siste halvår har vært en rekke oppslag i media om konsekvensene av avgiftsøkningene, ikke minst på grensehandel og direkte import, er realiteten at vi i dag ikke har data som dokumenterer omfanget av en eventuell konkurransevridning. Et bedre datagrunnlag for å kunne følge endringene i forbruk samt kildene til forbruket bør derfor være høyt prioritert. En hypotese kan være at sukkeravgiften bidrar til redusert forbruk av sukker i befolkningen totalt sett, men at dette til dels veies opp av at et mindretall handler mer i Sverige og på Internett. Vi trenger mer dokumentasjon som belyser både nåsituasjonen og utviklingen over tid før vi gjør antakelser om konsekvensen av økte sukkeravgifter.

Folkehelseperspektivet

Særavgiftene, også den siste avgiftsøkningen, har først og fremst til formål å skaffe inntekter til staten. Samtidig gis de en helsepolitisk begrunnelse ved at de er en kostnadseffektiv måte å redusere forbruket på, ikke minst blant utsatte grupper som barn og unge og blant høykonsumentene. Avgifter har vist seg å være et langt mer effektivt tiltak enn individbaserte tiltak som retter seg mot å endre forbrukeratferd. Mens pedagogiske tiltak ofte bidrar til å øke de sosiale forskjellene i kostholdet, virker avgiftene utjevnende på sukkerinntaket.

Prisen på sukret brus i butikk i Norge ligger på omkring kr 20,- per liter (varierer mye – blant annet selges ofte kjedenes egne merkeprodukter langt billigere). Dagens avgift (på kr 4,75 per liter) utgjør dermed omkring de 20 prosentene økning som WHO setter som nedre grense i sin anbefalte avgift på sukret drikke. Denne avgiften bør med andre ord ikke være lavere.

Samtidig er det slik at avgiftene fra et ernærings- og folkehelsefaglig ståsted kunne hatt en mer treffsikker utforming. Avgift på sjokolade og sukkervarer burde vært byttet ut med en avgift på tilsatt sukker på tvers av matvaregrupper. En utfordring til nå har vært at det analytisk har vært krevende, eller umulig, å skille tilsatt sukker fra naturlig sukker. Både retningslinjene for å redusere markedsføring av usunn mat og drikke overfor barn (www.mfu.as) og ordningen med nøkkelhullsmerket er i dag etablert med veldefinerte kriterier for tilsatt sukker. Disse ordningene vil kunne bidra til å løse utfordringen med å definere hvilke matvaregrupper denne avgiften bør inkludere. En slik kopling vil samtidig kunne bidra til å øke produktutvikling og nøkkelhullsmerking, en merkeordning matvarebransjen ved gjentatte anledninger har vært positiv til.

Også for avgiften på alkoholfrie drikkevarer er det grunn til å vurdere om det bør skilles på produkter med og uten tilsatt sukker. Selv om det er gode grunner til å opprettholde en avgift på kunstig søtet drikke (av hensyn til tannhelse og utvikling av søtsmakpreferanser), er det drikke tilsatt sukker som er utfordringen i forhold til å forebygge overvekt og fedme. Framtidige avgiftsøkninger bør derfor primært legges på sukret drikke.

Konklusjon

Overvekt og fedme representerer et sammensatt problem hvor det ikke finnes en enkel løsning. Tunge faglige organisasjoner anbefaler avgift på sukkerholdig drikke som et viktig virkemiddel i det befolkningsrettede forebyggende arbeidet. Det er godt dokumentert at dette har god effekt. En rekke land innfører derfor i disse dager slike avgifter. I Norge har vi lang tradisjon og erfaring med bruk av særavgifter på matområdet. Disse utgjør en viktig del av virkemiddelapparatet i ernæringspolitikken. Avgiftene kan med fordel utformes slik at de får en enda tydeligere helsefaglig begrunnelse, samtidig som næringen sikres forutsigbarhet. Derfor: Et rungende HURRA for sukkeravgift som virkemiddel, men et litt mer reservert hurra for dagens sukkeravgifter.

Vi gjør oppmerksom på at professor Knut-Inge Klepps innlegg også er gjengitt i fagbladet Utposten.