Fattigdom og rammevilkår

NORAD har nylig lagt fram en «strategi mot år 2005». Det framgår av denne at NORADs sentrale oppgave er å bekjempe fattigdom. Det er en god og riktig målsetting for norsk bistand. Men er det mulig å arbeide effektivt for å et slikt mål uten å forholde seg bevisst og aktivt til internasjonale rammevilkår?

Hei, denne artikkelen er over ett år gammel og kan innholde utdatert informasjon

NORAD-strategien omtaler og forholder seg utelukkende til indre forhold i utviklingslandene og presenterer en strategi for utviklingssamarbeid i et tradisjonelt giver-mottaker-perspektiv. Dette er overraskende - både på bakgrunn av at vi idag har en utenriksledelse som i stor grad vektlegger en helhetlig tilnærming til utviklingspolitikken, og sett i lys av Stortingets siste grundige behandling av norsk sør-politikk, herunder bistandspolitikken.

Da Stortinget i 1996 behandlet den såkalte bistandsmeldingen (St.meld. nr.19, 1995-96), pekte et bredt flertall på at norsk bistandspolitikk må «sees i en bredere nord-sør-politisk sammenheng, særlig knyttet til internasjonale forhold som berører økonomi, gjeld og handel». Flertallet understreket at både ytre rammebetingelser og indre forhold i utviklingslandene idag er til hinder for effektiv fattigdomsbekjempelse.

Betydningen av disse «ytre rammevilkår» har knapt blitt mindre siden den gang. I en fersk rapport (Trade and Development Report 1999) fra FNs konferanse om handel og utvikling (UNCTAD) heter det bl.a. at «siden UNCTAD-sekretariatet gjorde sin første vurdering av globaliseringen i 1997-rapporten, har forholdene i utviklingslandene blitt drastisk forverret». Rapporten slår fast at «ulikheter og skjevheter i det globale systemet mot de fattige og underprivilegerte vedvarer uhindret» og peker på at «utøylet konkurranse, spesielt blant ulike, har aldri - i seg selv - ført til raskere vekst og delt velstand selv i dagens utviklede land, og det har iblant vært ødeleggende. Det er ingen grunn til å forvente et annet resultat i en globalisert verden». I internasjonale fora vinner de fattige landene sjelden fram når de forsøker å sette slike forhold på dagsorden. De pålegges å følge «internasjonale kjøreregler» til tross for at disse ofte gjør vondt verre for nettopp de fattigste. «Saken kjerne,» sa Sør-Afrikas visepresident (nå president) Thabo Mbeki på et møte i G77-gruppen av utviklingsland i Durban i fjor, «er imidlertid at alle disse (globaliserings-)prosessene har sitt utspring i nord, gjenspeiler nords økonomiske behov og utviklingsnivå, og derfor, naturligvis, tjener våre rike globale naboers behov».

Artikkelen fortsetter under annonsen

Det er knapt noe nytt at «pengene og makta rår», men aldri før har skjevhetene i verdenssamfunnet vært større. Det er riktig som NORAD sier, at «bistand nytter». Men det er dessverre like riktig at i den store sammenhengen så hjelper bistanden så altfor lite når mektige interesser og krefter i verdenssamfunnet trekker i en annen retning. NORAD er sannsynligvis ikke uenig i det, men de vil helst ikke snakke om det. «Det er ikke vår rolle,» pleier NORAD å si, og viser til at NORADs oppgave er å forvalte norsk bilateral bistand.

NORAD-strategien inneholder mye positivt. Det er likevel en alvorlig svakhet ved strategien at den ikke setter bistanden inn i «en bredere nord-sør-politisk sammenheng», slik Stortinget har gått inn for. Det er alvorlig av to grunner:

For det første bidrar strategien til å gi et feil bilde av årsakene til fattigdom og de utfordringer arbeidet for avskaffelse av fattigdom står overfor. Den bidrar til at Norge, som en del av den rike, vestlige verden, setter fokus på «splinten i sin brors øye», men ikke ser «bjelken i sitt eget øye». For eksempel står det i NORAD-strategiens omtale av «sentrale prinsipper» at «utviklingssamarbeidets innflytelse på fattigdomsbekjempelse er avhengig av den politikken utviklingslandenes myndigheter fører». Dette er selvsagt riktig, men det står ingenting om at fattigdomsbekjempelse også er avhengig av de regler og vilkår for internasjonal handel, investeringer, lån osv. som fastsettes av institusjoner som Verdensbanken, Det internasjonale pengefondet (IMF) og Verdens handelsorganisasjon (WTO), der de fattige landene har liten eller ingen innflytelse. Dette er dessverre bare ett av mange eksempler som kunne vært trukket fram. Det er vanskelig å forstå at ikke NORAD, som et forvaltningsorgan, i sin strategi skulle kunne gi en beskrivelse av de internasjonale rammevilkår bistanden opererer innenfor og som er av sentral betydning for å forstå og løse de problemer NORAD arbeider med.

For det andre kan det være at NORAD-strategiens fokus på interne forhold bidrar til at bistanden ikke «treffer» der den kunne vært mest effektiv. I strategiens kapittel «Slik arbeider NORAD» presenteres de ulike «investeringsområdene» til NORAD: institusjonsutvikling, menneskerettigheter og demokrati, næringsutvikling, miljø og naturressurser m.v. Alt dette er selvsagt viktig. Men med en annen fokus kunne kanskje NORAD også ha «investert» i de fattige landenes kapasitet til å fremme sine egne interesser og behov i internasjonale fora og forhandlinger. Dette burde ikke være en fremmed tanke all den stund NORAD vektlegger nettopp «mottakeransvaret» og peker på at «samarbeidslandene må selv foreta prioriteringene og finne løsningene for at de skal kunne ivareta ansvaret for utviklingen i eget land». Det kan i den sammenheng være verdt å minne om at Stortinget i 1996 viste til at «det vil være viktig å drøfte hvor reelt mottakeransvaret kan bli i de tilfeller hvor et lands økonomi er sterkt styrt av pålegg fra Verdensbanken og IMF, eller i de tilfeller hvor et land er så sterkt forgjeldet at det i realiteten bruker alle sine ressurser på å betjene gjeld». I strategien heter det for eksempel at «noen ganger går utviklingen i feil retning ved at landets ledere lar egne maktbehov overkjøre hensynet til befolkningen og menneskerettighetene. Da er det NORADs rolle som fagetat å melde tilbake til Utenriksdepartementet hvorvidt det er mulig å bidra til fattigdomsbekjempelse». Slike vurderinger er selvsagt viktig, og det er ofte god grunn til å rette et kritisk søkelys mot ulike lands myndigheter. Men strategien nevner ikke at det i mange tilfeller er nettopp internasjonale rammevilkår og krav fra Verdensbanken og IMF som kan gjøre det vanskelig å bidra til fattigdomsbekjempelse. Burde det ikke være NORADs rolle å melde tilbake til Utenriksdepartementet også om slike forhold?

Siden «bistandsepokens» start i tidlig etterkrigstid kan en stille spørsmål ved om ikke vestlig bistand til de fattige landene har medvirket til å tilsløre de til enhver tid vesentligste årsakene til fattigdom. Man innrømmer gjerne fortidens synder, og i dag er det åpent erkjent at vestlig bistand under den kalde krigen ble misbrukt for å skaffe seg tilgang til råvarer og markeder og ikke minst for å sikre seg vestlige allierte i kampen mot kommunismen. Menneskerettigheter, demokrati og såkalt «godt styresett» var av underordnet betydning. Men de dagsaktuelle synder snakkes det ugjerne om.

Vi befinner oss nå i FNs tiår for avskaffelse av fattigdom (1997-2006), og i dag, den 17. oktober, vil en rekke aktører over hele verden markere den internasjonale dagen for bekjempelse av fattigdom. Det ville være svært uheldig om et snevert bistandsperspektiv skulle komme til å prege dette arbeidet. Dette gjelder spesielt innenfor opplysningsarbeidet. Stortinget fastslo i 1996 at «informasjonsarbeidet må sees i et helhetlig perspektiv, hvor formidling av kunnskap og drøfting av årsakene til de globale utfordringen skal stå sentralt». Det ble pekt på betydningen av å «bidra til kritisk engasjement og debatt» og understreket at dette også gjelder for NORAD og UDs egen opplysningsvriksomhet. NORAD, som Norges fremste og tyngste aktør i utviklingssamarbeidet med de fattige landene, burde i mye større grad enn i dag bidra til at bistanden settes inn i en bredere sammenheng. Hvis ikke kan NORAD risikere å bli en bremsekloss i arbeidet for de mål NORAD selv har satt seg: å bekjempe fattigdommen.