Mindretallsparlamentarisme

«Aldri har noen, og slett ikke Johan Sverdrup, på fullt alvor gått inn for å samle all makt i én sal.»

Hei, denne artikkelen er over ett år gammel og kan innholde utdatert informasjon

Stortinget har i seinere år gitt fra seg mye beslutningsmyndighet, ikke minst ved å godta EØS-avtalen. På den nasjonale arenaen, derimot, har institusjonen styrket sin egen maktstilling - i hvert fall overfor utøvende myndighet. Tidlig på 1990-tallet trappet de folkevalgte opp kontrollvirksomheten, og de begynte oftere enn før å gripe inn i saker som tradisjonelt har ligget under regjeringens myndighetsområde. Spørsmålet er om ikke Stortinget «overstyrer». Samtidig har vi sett hvordan de to siste statsministrene, Thorbjørn Jagland og Kjell Magne Bondevik, har invitert til direkte forhandlinger med opposisjonslederne på Stortinget - slik Bondevik nå har gjort for å komme ut av den klemma gasskraftverksaken har brakt regjeringen i. Langt på vei kan så vel tilløpene til overstyring som den sterke forhandlingsiveren tilskrives den langvarige tilstanden med svake mindretallsregjeringer.

Det er lett å trå feil når styreformen er så lite regelfestet som i Norge. De sikreste holdepunktene politikerne har, bygger på sedvane. Grunnloven, derimot, gir - ordrett lest - en mer dekkende beskrivelse av 1800-tallets styreform enn av dagens. Ett grunnprinsipp har likevel alltid vært holdt i hevd: maktfordelingen. Aldri har noen, og slett ikke Johan Sverdrup, på fullt alvor gått inn for å samle all makt i én sal. Tvert imot har det vært ansett som regjeringens oppgaver å ta initiativ, forberede lover og statsbudsjett, iverksette Stortingets vedtak og - innenfor gitte rammer - å utøve myndighet. Formelt sett har også Stortinget en begrenset adgang til å initiere, blant annet i form av såkalte dok. 8-forslag (som blant annet omfatter lovforslag). Likeledes kan de folkevalgte instruere, som når den sittende regjeringen pålegges å bygge gasskraftverk. Denne instruksjonsmyndigheten er ikke uten grenser. Gjeldende lov kan for eksempel ikke settes til side. Derimot kan Stortinget, slik som i gasskraftverksaken, gjøre om et forvaltningsvedtak som er fattet innenfor rammene av en fullmaktsbestemmelse.

Artikkelen fortsetter under annonsen

Selv om formalitetene skulle være i orden, er det likevel uheldig at de folkevalgte vedvarende overprøver regjeringens vedtak, ribber den for initiativ og griper direkte inn i det lovforberedende arbeidet. Da kan regjeringen lett reduseres til å bli en eksekutivkomité for skiftende flertall på Stortinget. Under slike forhold kan hensynene til helhet og langsiktighet undergraves. Rent generelt sikres dessuten kvaliteten på lov- og budsjettforslagene best ved at de utarbeides innenfor et departement, der staben av fagfolk besitter en kompetanse Stortinget har lite av. Likeledes bør statsministeren, og fagministrene for den saks skyld, avstå fra å gå inn i bindende forhandlinger opinionen ikke har innsyn i; regjeringen, og den alene, skal sette sitt «stempel» på en proposisjon - slik at velgerne til enhver tid vet hvor ansvaret skal plasseres.

I enkeltsaker vil alltid regjeringen, ved å stille kabinettsspørsmål, kunne hindre at den presses til handlinger som ligger utenfor dens egen politiske plattform. En ekstensiv bruk av kabinettsspørsmålet gir likevel ingen universalløsning på de problemene et mindretallsstyre kan føre med seg. Med tanke på dagens mandatfordeling kan vi ikke, om Kjell Magne Bondevik følger denne strategien til «the bitter end», regne med at et umiddelbart regjeringsskifte løser noe som helst. Det virker også lite sannsynlig at stabiliteten blir større etter neste valg. Siden partiene på Stortinget ikke virker særlig villige til å søke nye koalisjoner, er det all grunn til å etterkomme stortingspresident Kirsti Kolle Grøndahls ønske om å søke konstitusjonelle reformer.

Samtidig bør Kolle Grøndahls forslag om å gå kritisk gjennom hele Grunnloven bli fulgt opp - slik at spriket mellom den skrevne og den levende konstitusjonen blir mindre enn i dag. Én viktig grunn til at dette spriket i det hele tatt har oppstått, er at parlamentarismen ikke ble innført gjennom ett vedtak. Systemskiftet fulgte heller ikke en samlet plan. I stedet tok parlamentarismens form gjennom en serie improvisasjoner. Ett eksempel kan hentes fra 1908, da Gunnar Knudsen (Venstre) sto foran sin første regjeringsdannelse. Den tids folkevalgte kjente til at flere stater praktiserte såkalt «investitur», det vil si at parlamentet skal gi regjeringen, når den tiltrer, uttrykkelig tillit. Slik mandatfordelingen var i 1908, kunne ingen partikonstellasjon regne med å oppnå et slikt votum. Knudsen sammenfattet situasjonen: «Det er en selvfølge, forekommer det mig, at naar man har en saadan situation, saa maa man i al rimeligheds navn underkaste de hidtilværende parlamentariske læresætninger en revision.» I all ettertid har Norge, mye på grunn av partisystemet, praktisert negativ parlamentarisme. Dette betyr at en regjering, når den først er blitt innsatt, styrer til den blir felt i Stortinget, eventuelt til det parlamentariske grunnlaget går tapt i valg.

Nå ville den situasjonen Knudsen fryktet kunne unngås dersom det var anledning til å skrive ut nyvalg. Denne reformen ble foreslått første gangen på 1820-tallet, og er seinere gjentatt en rekke ganger. Hver gang er forslaget blitt avvist. I en kronikk (Verdens Gang) høsten 1998 oppsummerte Kåre Willoch: «Godt forslag ... med dårlige sjanser.» Ett motargument fra Gunnar Knudsens tid var at hyppige valg gir lav valgdeltagelse i distrikter der store velgergrupper arbeidet innen fangst, fiske eller skipsfart. Dette argumentet er kanskje mindre gyldig i dag. Derimot kan vi slett ikke ta for gitt at et omvalg endrer Stortingets sammensetning; når velgerne står ved valgurnene, opptrer de som enkeltindivider - uten å kunne samordne stemmegivningen etter den «masterplanen» som sikrer landet en mer styringsdyktig regjering. Ordningen kan likevel ha en nyttig funksjon om den kobles direkte til bruken av investitur - som jeg har mer tro på.

Før det skal stemmes over tillitserklæringen, vil kandidaten til å ta regjeringsoppdraget rimeligvis forhandle med ett eller flere støttepartier om en bredere plattform. Slik sett kan investituret stimulere til økt stabilitet. Selvsagt kan reformen vanskelig gjennomføres uten at det åpnes for nyvalg. Etter den svenske konstitusjonen av 1975 blir et nytt valg automatisk iverksatt etter fire mislykkede forsøk. Hvor sterke føringer ordningen med investitur legger på forhandlingspartene, vil avhenge av hva slags flertall som kreves for at regjeringen blir akseptert. Den laveste terskelen finner vi i Sverige, der en statsministerkandidat regnes som godkjent så sant ikke minst halvparten av Riksdagens medlemmer (absolutt flertall) stemmer mot. Den høyeste terskelen opererer Tyskland med. Der er kravet et absolutt flertall stemmer for kandidaten. Under ingen omstendigheter vil det, slik Thorbjørn Jagland har vært inne på, handle om en bindende kontrakt. Det vil alltid kunne dukke opp nye saker som underminerer «pakten». Ingen er sikret evig liv - ikke engang under de fire års «evigheter» et storting velges for. Om ikke annet kan likevel investituret øke sjansen for at landet får mer styringsdyktige regjeringer.