FÅR KRITIKK: Justis- og beredskapsdepartementet, ledet av statsråd Per-Willy Amundsen, vil gjøre endringer i statsborgerloven. Foto: Nina Hansen / Dagbladet
FÅR KRITIKK: Justis- og beredskapsdepartementet, ledet av statsråd Per-Willy Amundsen, vil gjøre endringer i statsborgerloven. Foto: Nina Hansen / DagbladetVis mer

Toppjurister slakter regjeringsforslag: - Plutselig kan du få brev i posten om at det er fattet vedtak mot deg

- Hele prosessen er i prinsippet hemmelig, sier jusprofessor. 

Hei, denne artikkelen er over ett år gammel og kan innholde utdatert informasjon

(Dagbladet): - Jeg oppfatter det som politisk sleipt, og det er ikke i tråd med norske rettsstatlige verdier, sier jusprofessor ved Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo, Benedikte Høgberg, til Dagbladet.

Benedikte Høgberg er professor ved Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo. Foto: UiO
Benedikte Høgberg er professor ved Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo. Foto: UiO Vis mer

- Jeg er enig i Høgbergs kritikk. Dette forslaget er ikke i samsvar med norske verdier, sier Mads Andenæs, professor ved Institutt for privattrett ved UiO.

Uttalelsene kommer i forbindelse med et lovforslag fra Justis- og beredskapsdepartementet, som ble sendt på høring i februar. Høgberg skrev i 2015 en NOU som har vært med på å legge grunnlaget for departementets forslag til endringer.

Endringene går ut på å opprette § 26a og §26b under dagens § 26 i statsborgerloven. I tillegg foreslås endringer i saksbehandling dersom en ny § 26b skulle bli vedtatt.

Paragrafene, både i dagens statsborgerlov og i forslaget, omhandler norske myndigheters mulighet til å tilbakekalle statsborgerskap.

Departementet skal selv ta avgjørelsen

I dag kan man frata statsborgerskap ved to tilfeller: Dersom personen ikke har løst seg fra et annet statsborgerskap når det norske tildeles, og dersom statsborgerskapet er bygget på uriktige opplysninger som er gitt mot bedre vitende.

De to nye bestemmelsene, bokstav a og b, omhandler henholdsvis tap av statsborgerskap ved straffbare forhold og tap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser:

Artikkelen fortsetter under annonsen

Ny § 26a: Den som har norsk og annet statsborgerskap kan ved dom tape sitt norske statsborgerskap dersom vedkommende har overtrådt en bestemmelse i straffeloven kapitlene 16, 17 eller 18 som kan føre til fengselsstraff i seks år eller mer.

Ny § 26b: Den som har norsk og annet statsborgerskap og har utvist fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser kan tape sitt norske statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser.

I begge de to nye paragrafene legges det til grunn at ingen kan fratas statsborgerskapet for handlinger eller fremferd utført før man har fylt 18 år. I tillegg skal en forholdsmessighetsvurdering legges til grunn, samt at hensynet til barnets beste må vurderes i saker som berører barn.

For ny § 26a vil sakene behandles i domstolene som ordinære straffesaker. For § 26b gjelder imidlertid noe annet:

«Vedtak om tap av statsborgerskap etter § 26b treffes av departementet. [...] Vedtak etter § 26b kan ikke påklages, men hvis det reises søksmål mot departementets vedtak, bærer staten alle kostnader med saken.»

Det er i utgangspunktet ny § 26b som får juristene til å reagere.

I tillegg til, eller uten, dom

Grunnlaget for vedtak som blir fattet i henhold til ny § 26b baserer seg på Politiets sikkerhetstjenestes (PST) vurdering:

«PST foretar en fremtidsrettet risikovurdering av om den norske statsborgeren kan komme til å utgjøre en slik trussel. Denne vurderingen skal som utgangspunkt legges til grunn», heter det i Justisdepartementets forslag.

Justisdepartementet har ikke fulgt tilrådingen fra jusprofessor Benedikte Høgberg kom med i NOU 2015: 4, om at tap av statsborgerskap er nødt til å foretas som del av en straffeutmålingen, og at du må være dømt for en overtredelse med strafferamme på 21 år før § 26a kan tas i bruk. § 26b ble ikke foreslått i Høgbergs NOU.

- I § 26a viser man til tre kapitler i straffeloven, som man er nødt til å ha overtrådt før man kan miste statsborgerskapet. Kapittel 17 omhandler straffbare forhold i strid med grunnleggende interesser. I dette kapittelet kan man lese hva staten mener du ikke skal gjøre, og hva du kan straffes for. Så dukker bare § 26b opp fra sidelinjen, uten at man tar hensyn til at kapittel 17 i straffeloven omhandler de samme situasjonene, og uten at man tar hensyn til at det er domstolene som alltid har tatt stilling til om man bryter disse bestemmelsene, sier Høgberg.

Høgberg mener at departementet bare har tatt den generelle overskriften ut av straffelovens kapittel 17 og satt den inn i ny § 26b, uten å konkretisere hvilke handlinger som skal føre til tap av statsborgerskap.

- Med § 26b overlates det nå til Justisdepartementet, på bakgrunn av denne helt generelle formuleringen, å beslutte hvem som bør tape statsborgerskapet fordi departementet vurderer deg som en risiko mot grunnleggende nasjonale interesser.

Etter ny § 26b kreves det altså ikke at en rettskraftig dom ligger til grunn, noe som åpner for at departementet kan frata statsborgerskap uten dom, i tillegg til dom, eller til og med ved frifinnende dom - avhengig av PSTs framtidsrettede risikovurdering.

- Med ny § 26b har de skrevet seg en hjemmel hvor de ikke trenger å bruke § 26a. Etter § 26a er du nødt til å føre saken for domstolen og kunne bevise at noen har utført en konkret handling. I stedet for å gjennomgå en domstolprosess kan de bare benytte seg av § 26b - det foreligger ikke en straffesak, men de kan frata deg statsborgerskapet likevel, sier Høgberg til Dagbladet.

- Umulig og vilkårlig

Advokatforeningen kom 8. februar med høringssvar i forbindelse med det nye lovforslaget, hvor det konkluderes med at «Advokatforeningen verken kan støtte forslaget om tap av statsborgerskap ved straffbare handlinger eller tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser».

Halvard Helle, advokat i advokatfirmaet Schjødt og leder av Advokatforeningens lovutvalg for strafferett og straffeprosess, sier seg enig med jusprofessor Benedikte Høgberg.

- Det er svært problematisk dersom enkeltmennesker skal kunne miste norsk statsborgerskap på grunnlag av framtidig risikovurdering. Dette innebærer helt umulige og vilkårlige bevisvurderinger. Det må være et minimumskrav for et så vidtgående forslag at det ligger en straffedom i bunn, sier han til Dagbladet.

Advokat Halvard Helle er kritisk til flere momenter i det nye lovforslaget. Foto: Advokatfirmaet Schjødt
Advokat Halvard Helle er kritisk til flere momenter i det nye lovforslaget. Foto: Advokatfirmaet Schjødt Vis mer

Når det er PSTs framtidsrettede risikovurdering som i hovedsak skal legges til grunn i saker som omfattes av ny § 26b, betyr det at den aktuelle personen ikke trenger å ha foretatt en konkret straffbar handling før statsborgerskapet tapes.

- Etter lovutkastet er det nok at en personer viser «fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser». En slik regel er ikke robust nok til å kunne stå seg hvis samfunnsforholdene endrer seg. Alle framtidsvurderinger vil være beheftet med stor usikkerhet. Både for PST og departementet vil det være svært vanskelig å avgjøre hva som skal til av slik fremferd, sier Helle.

- Hemmelig prosess

Hva gjelder saksbehandling av ny § 26b, ønsker departementet at de selv skal fatte vedtaket - ikke utlendingsforvaltningen eller domstolene. Dersom man er uenig i behandlingen må man rette søksmål mot staten v./departementet.

- Ny § 26b gir en hjemmel til å fatte vedtak uten å forklare borgerne hva som er galt med handlingen. Man etablerer heller ikke en prosess hvor man åpent og fritt, med presse til stede, kan forsvare saken sin. Det blir litt Kafka-aktig, sier Benedikte Høgberg, og fortsetter:

- I tillegg skal ikke vedtak som fattes i henhold til § 26b gå gjennom UDI og UNE. Dette er en sak som går til PST og så til departementet. Etter det har du 30 dagers klagerett til domstolen. Du får heller ikke beskjed om at prosessen pågår, det vil si at du plutselig kan få et brev i posten om at det er fattet vedtak mot deg, uten at du har hatt anledning til å klare opp i ting. Hele prosessen er i prinsippet hemmelig, og departementets vurdering vil være at du utgjør en trussel.

Også advokat Helle mener det er problematisk at offentligheten ikke kan ettergå vurderingene som gjøres.

- Det er viktig å sikre ordinær og effektiv domstolskontroll i slike saker. Men her legges det opp til en lukket prosess som gir offentligheten begrensede muligheter for innsyn og kontroll, sier Helle.

Samme handling, men bare én får straff

Videre følger et par andre dilemmaer. Et av dem er at det andre landet som den aktuelle personen innehar statsborgerskap i, vil kunne frata personen statsborgerskapet før norske myndigheter gjør det. Det betyr at personen enten ikke lenger vil omfattes av det nye lovforslaget, som stiller krav til dobbelt statsborgerskap, eller at personen vil kunne ende opp som statsløs.

- I verste fall kan det oppstå et svarteper-spill der to stater konkurrerer om å frata en person statsborgerskapet først. Det må være en absolutt forutsetning at det ikke oppstår risiko for statsløshet.

I høringssvaret sitt skriver Advokatforeningen at ny § 26a potensielt sett også kan være i strid med ikke-diskrimineringsprinsippet i Den europeiske menneskerettskonvensjonens artikkel 14. Det begrunnes slik:

«At en person A omfattes av inngangsvilkårene fordi han har ervervet norsk statsborgerskap ved fødsel, gjør at det kan fremstå usaklig å framdømme ham statsborgerskapet, når person B, som ellers stiller likt med A, ikke vil være omfattet fordi han eller hun har måttet frasi seg sitt tidligere statsborgerskap ved søknad om å få innvilget det norske.»

- Hvis en bestemt person bare har ett enkelt statsborgerskap, mens en annen person har dobbelt statsborgerskap, og disse to begår samme handling, om de for eksempel sitter på hver sin side av en mailutveksling PST vurderer, vil den ene kunne tape statsborgerskapet, men ikke den andre. I et slikt tenkt tilfelle vil det være sannsynlig at den andre personen som blir rammet, ikke er etnisk norsk, sier Benedikte Høgberg.

Derfor var tanken bak Høgbergs forslag i NOU-en at eventuelle lovendringer måtte knyttes opp mot straff.

- Domstolen vil kunne avhjelpe denne problematikken, fordi de to personene mest sannsynlig vil bli ilagt samme straff, slik at etniske nordmenn ikke får en fordel her. Men benyttes § 26b i stedet, der det ikke gis innsyn i prosessen, kan departementets vurdering være at personer med dobbelt statsborgerskap utgjør en større trussel enn de med enkelt statsborgerskap. Slik vil én kunne tape sitt statsborgerskap, mens en annen ikke opplever tilsvarende reaksjoner.

- Bærer preg av ren symbolpolitikk

Et annet dilemma er at departementet kan velge å fatte vedtak om tap av statsborgerskap når personen befinner seg utenfor Schengen-området. Det kan bety at personen ikke har anledning til å returnere til Norge for å være til stede under en eventuell rettssak.

- Det vil være problematisk. Tap av statsborgerskap er i realiteten en livstidsstraff, og da er det helt sentralt å kunne forsvare seg ved å være personlig til stede ved domstolenes behandling av saken, sier Helle.

Overordnet er verken advokat Halvard Helle eller jusprofessor Benedikte Høgberg positive til forslaget.

- Samlet sett bærer forslaget preg av ren symbolpolitikk som neppe vil motvirke radikalisering. Tvert i mot vil det kunne være skadelig for samfunnet at familiære, sosiale og kulturelle bånd til Norge rives bort gjennom slike vedtak, mener Helle.

- Justisdepartementet gir seg selv en hjemmel hvor de i realiteten kan overprøve domstolen. Man kan stille spørsmål ved hvorvidt dette er grunnlovsstridig, siden Høyesterett skal dømme i siste instans, ikke departementet. Dette har de forsøkt å komme seg rundt ved å ikke anse § 26b som en straffebestemmelse av den enkle grunn at det skal gjøres en framtidsrettet vurdering av handlinger som ennå ikke er begått. Sett opp mot det overordnede rettsstatsprinsippet er dette en skummel vei å begi seg inn på. I realiteten straffes man med tap av statsborgerskap for noe som ikke har skjedd, samtidig som man mister det prosessuelle domstolvernet fordi vurderingen er framtidsrettet, sier Høgberg.